一、涉检信访公开审查的内涵解读
最高人民检察院《人民检察院信访工作规定》第2条对信访的概念作了具体规定,第3条对涉检信访的范围也作了规定,即人民检察院依法处理反映国家工作人员职务犯罪的举报、不服人民检察院处理决定的申诉、反映公安机关侦查活动存在违法行为的控告、不服人民法院生效判决、裁定的申诉等八项事项。此项规定把涉检信访与一般信访加以分离,从中我们可以看到,只有人民检察院可以依法处理的举报、申诉、控告等信访件才是涉检信访。实践中其他信访件由检察机关控告申诉检察部门根据管辖规定,分流到有关职能部门处理。
根据最高人民检察院《人民检察院信访工作规定》对信访定义以及对涉检信访范围的规定,我们认为,涉检信访就是指因不服检察机关在执法办案环节的处理决定和检察机关对检察干警的处理决定,而采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向检察机关提出的控告、举报和申诉等。
而对于刑事申诉案件公开审查,最高检对此作了明确规定。2011年12月29日通过的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》第2条规定:本规定所称公开审查是人民检察院在办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件过程中,根据办案工作需要,采取公开听证以及其他公开形式,依法公正处理案件的活动。但对涉检信访公开审查目前法律没有明确规定。而最高人民检察院《人民检察院信访工作规定》第39条规定:重大、复杂、疑难信访事项的答复应当由承办部门和控告申诉检察部门共同负责,必要时可以举行听证,通过答询、辩论、评议、合议等方式,辩明事实、分清责任,做好化解矛盾、教育疏导工作。可见,信访件根据办案需要也是可以公开审查的。
从工作实践分析,信访件和申诉案件其实是一个交叉的概念,申诉案件的来源首先是个信访件,经检察机关审查符合申诉案件的受理条件,经过立案程序,才进入案件申诉阶段,当案件复查完毕告知申诉人案件处理结果后,如申诉人对复查决定不满意还可能再次来访,此时申诉案件又转变成重复的信访件。既然申诉案件可以公开审查,我们认为信访件在处理过程中也可以公开审查。
因此我们认为,涉检信访公开审查是指检察机关在处理涉检信访案件过程中,通过公开听取来访人意见,公开出示证据,公开辩论及协商、公开答复等活动,对原信访件处理决定进行审查和答复的一种工作制度。
二、涉检信访公开审查的程序设计
涉检信访公开审查机制基本设想是由控申部门主持人居中主持,由原案承办人和信访人共同参与的公开审查活机制。其主要构想:一是建立借鉴居中裁判模式,由原来“检察官-信访人”二元答复模式,改为“控申承办检察官-案件承办人-信访人”三元审查模式,由控申部门检察官居中主持、引导、把控整个涉检信访公开审查活动,由办案部门检察官向来访人举证并就争议焦点和来访人辩论,强化内部监督制约;二是建立由公开听证、公开示证、公开辩论、公开答复四个环节构成的涉检信访案件审查程序,全面公开审查过程;三是听取无利害关系第三方意见,即在公开答复前,邀请听证员参与听证并发表对案件的处理意见,使信访件处理更加公正透明;四是由控申部门主持人宣读公开答复书并做好释法说理工作。
今年以来,我院对案件事实和法律适用有争议的多起疑难涉检信访件纳入公开审查范围,分别对不服本院同意公安机关不立案决定、不服本院不予提起抗诉决定和不服本院对举报件查处决定等3起信访件进行公开审查,使来访人当场息诉罢访,积累了宝贵的工作经验。实践中,我们也对涉检信访公开审查工作程序作了探索研究,基本做法如下:
(一)涉检信访公开审查工作的提起
当然,就象不是所有的申诉案件均要公开审查一样,并不是所有的涉检信访案件均要提起公开审查,对于事实清楚,证据充分,信访人对处理结果少有异议或者做一些简单释法说理工作就可以息诉罢访的信访件就不必公开审查了。通过实践,我们认为涉检信访件公开审查的范围应当为案件事实、适用法律有异议或者社会影响较大的信访件以及多次信访,缠诉以及难以息诉的信访件,可以探索尝试运用公开审查方式解决信访诉求。
那么涉检信访公开审查工作的提起的主体是谁呢?我们认为涉检信访公开审查工作提起的主体有两个。一是检察机关控告申诉部门。控告申诉部门作为涉检信访件的受理、分流和答复部门,根据信访件办理需要,征得涉检信访人同意,可以主动提起公开审查。如:来访人牛某某等3人对被告人曹某某合同诈骗案判决不服,认为法院判决曹某某三年有期徒刑量刑处罚过轻,两次集体上访,要求我院对该刑事判决依法提请抗诉。我院控申部门受理此来访后立即将来访件转公诉部门审查,公诉部门认为该合同诈骗案认定罪名正确、量刑也在法定量刑幅度之内,不存在量刑畸轻的情况,不符合抗诉条件。但是来访人在区院公诉部门口头答复不予抗诉后,仍然继续要求检察机关提请抗诉。为了及时做通来访人的思想工作,确保社会和谐稳定,我院控申部门在征求信访人同意下主动对此信访件提起公开审查,通过公开审查式答复,使来访人息诉罢访。二是信访人及其委托代理人。信访人及其委托代理人如果对检察机关口头答复不服,或者认为案件事实、适用法律存在较大争议,也可以向检察机关申请进行公开审查。如:19岁的男青年朱某与公司同事赵某因琐事发生口角,赵某与另一同事王某在下班途中巧遇朱某,两人合计“教训”朱某,双方发生肢体冲突。事后,朱某突然倒地身亡。经法医鉴定:“朱某系原发性心肌病发作而致急性心力衰竭死亡”,“双方纠纷过程中如果遭受外力作用、奔跑、情绪激动等可作为其死亡的诱因”。对此,公安机关先予立案,后又撤销案件。朱某父亲不服公安机关不立案决定,来信要求我院立案监督。我院审查后,认为公安机关不立案决定并无不妥,并电告朱某。朱某及代理律师仍然表示不服,要求检察机关公开审查。我院经研究决定对该起涉检信访件按照我院制定的信访件公开审查程序进行公开审查答复。
为了把握信访件公开审查范围,控告申诉检察部门拟对涉检信访进行公开审查的,我们还设计了《提请涉检信访公开审查审批表》,由承办人写明信访件的基本情况,信访件提起公开审查的理由等,经部门负责人审核,报分管检察长批准才可实行。
(二)涉检信访公开审查工作的准备
我们认为,涉检信访公开审查工作的准备工作涉及到三个主要部门。其主要准备内容如下:
控申部门:一要确定参加公开审查活动的主持人、承办检察官、书记员、听证员,将公开审查举行的时间、地点以及案件基本情况,在活动举行七日之前告知主持人及承办检察官。主持人负责全面主持整个听证活动,承办检察官负责制定公开审查的预案,可以合并或者选择适用“四公开”方式进行,书记员负责现场记录等工作。二要将公开审查举行的时间、地点和主持人、承办检察官名单在活动举行七日之前通知信访人及其代理人。对未委托代理人的信访人,应当告知其可以委托代理人。三要通知原案承办部门指定参加涉检信访公开审查程序的承办人。
原案承办部门:承办人准备介绍案件事实,出示案件有关证据材料及相关法律法规,并做好辩论预案等准备工作。
技术部门:负责做好公开审查的现场设备调试及必要时录影录像等活动。
(三)涉检信访公开审查工作的运行
对涉检信访公开审查的形式按照“四公开”的方式进行。即按照公开听证、公开示证、公开辩论、公开答复的完整程序进行,当然公开审查中也可以根据案件的具体情况需要选择适用“四公开”中的一种或多种方式。下面以上文提到的来访人朱某父亲不服本院同意公安机关不立案决定的信访件为例,剖析介绍“四公开”审查方式的运用。
一是公开听证。公开听证的涵义有广义和狭义两种。狭义的是指听取听证员的意见,即在公开审查信访件中可邀请人大代表、政协委员、人民监督员、廉正监督员、当事人所在单位、居委会、村委会的成员担任听证员参加听证,并在公开宣告决定之前,主持人应听取听证员的意见和建议。广义的听证,还包括听取信访人、承办人意见以及信访人和承办人之间的辩论,这样也有利于辨明是非,化解矛盾。如:在公开听证阶段,我们充分听取了朱某父亲和原案承办人的意见和辩论,明确了双方争议焦点和说理方向。
二是公开示证。由原办案部门承办人对认定案件事实、证据和适用法律的依据进行公开示证。如:在公开示证阶段,由原案承办人向朱某父亲及委托律师宣读出示了有关证人证言、犯罪嫌疑人供述以及司法鉴定等主要证据,使来访人及委托律师全面了解了案情和案件审查情况。通过证据展示,有效提高了案件审查的透明度,增强了说服力,消除了当事人心中许多误解和困惑。
三是公开辩论。在主持人引导下,围绕争议焦点由原案承办人与信访人公开辩论。如:在公开辩论阶段,来访人朱某和承办人围绕有无犯罪事实是否需要立案等问题进行了激烈辩论。辩论中,主持人耐心听取了来访人的辩解,从案件事实和证据出发,仔细解读了同意公安机关不立案的理由和依据,使原本打算“一闹到底”的来访人及委托律师转变了态度,表示愿意接受检察机关意见向法院提起民事诉讼。
四是公开答复。由控申部门主持人宣读公开答复书,并和原案承办人联手释法说理工作,共同化解矛盾。如:在公开答复阶段,两名主审检察官对整个听证审查情况进行总结评议,针对来访人的疑惑,结合承办人阐述的事实和关键证据进一步释法解疑。特别对司法鉴定机构作出的鉴定意见,指出朱某儿子的死亡与两名犯罪嫌疑人轻微殴打行为之间没有直接的因果关系,该证据具有权威性,来访人不服该鉴定意见当时可以向有关部门重新申请鉴定。通过释法说理,及时解除了来访人的困惑。最后,主审检察官宣读了同意公安机关不立案决定的答复告知书,来访人在原案承办人和主审检察官的联手释法说理下当场在答复告知书送达回执上签名。
下面概括介绍涉检信访公开审查工作具体运行流程:一是有控申部门主持人宣布公开审查正式开始,宣布参加人员名单、信访人及其代理人享有的权利和承担的义务,并主持引导整个公开审查程序。二是有控申部门承办检察官介绍信访案件基本情况;三是有信访人及其代理人陈述来访请求事实、理由和依据;四是有原案承办人阐述原处理决定认定的事实和法律依据,并出示相关证据;五是有信访人及其代理人与原案件承办人经主持人许可,可以相互发问或者作补充发言。针对主要争议焦点问题,可以进行辩论;六是邀请听证员听证的,经主持人许可,可以向案件承办人、信访人提问,就案件的事实和证据发表意见,也可以当场对案件处理结果发表意见;七是主持人可以向原案承办人、信访人及其代理人提问,就案件的事实和证据发表意见;八是信访人及其代理人有权发表最后陈述意见;九是控申部门承办检察官根据听证、示证、辩论的事实、证据,发表对案件的处理意见;十是由控申部门承办检察官宣布公开审查最终评议答复决定;十一是有主持人宣布公开审查程序结束事项。
(四)涉检信访公开审查工作的中止
在公开审查涉检信访过程中,也会出现致使公开审查程序无法进行的情形的,对此我们认为可以中止公开审查。
中止公开审查的原因消失后,检察机关可以根据案件情况决定是否恢复公开审查活动。
中止公开审查的情况如下:一是在公开审查中出现了新证据。如:信访人提供了新的证据,可能影响原案裁判或改变原处理决定的,检察机关认为应当重新审查的,应当宣布中止公开审查,提交检委会讨论。二是听证员发表的意见与原案承办人意见或者复查案件承办人意见不同,检察机关认为听证员发表的意见有一定道理,也需要提交检委会讨论的,涉检信访公开审查工作也应当中止。以上两种情况,有检委会讨论决定是否改变信访件处理结果,才能重新答复信访人。三是在公开审查中信访人蛮不讲理,情绪激动,中途闹访的,涉检信访公开审查工作应当中止。主持人应当请出席公开审查的法警将信访人带出听证场所,等信访人情绪平静,中止公开审查的原因消失后,根据案件情况决定是否恢复公开审查活动。
(五)涉检信访公开审查工作的停止
涉检信访公开审查工作的停止的情形有:一是信访件经过公开听证、公开示证、公开辩论,信访人对案件事实、证据认定和法律适用已经比较清楚,主持人也联手原案承办人对来访人做了释法解疑工作,最后宣读公开答复书。此时,信访人发表意见如果同意检察机关的最终答复决定,并当场签收答复意见书的,信访件处理成功,主持人宣布散会,涉检信访公开审查工作停止。二是对于信访件事实清楚,证据充分,适用法律正确,信访人虽提不出新的事实和证据,但听不进检察官的释法建言,仍表示不服处理决定并拒绝签收答复意见书的,主持人可以要求书记员将此情况记录在案并宣布公开审查工作结束。
这里有必要提到涉检信访公开审查会场的布置,它既不同于法院的法庭(法庭要求庄重严肃),又不能象会客室(那样太随意),要体现公开审查的特点,既适合承办部门举证也适合让来访人充分发表意见,还要有一个面对面互相辩论的场合,也要考虑适合做释法说理工作。因此,我们认为公开审查会场布置建议采用平面方形形式。
上海金山区检察院副检察长 王银仙
