检察机关是国家的法律监督机关,而这种监督是通过查办职务犯罪,诉讼监督等多项职能来共同完成。其中诉讼监督功能是检察机关的主要职能的一种,具体的诉讼监督则是指刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督三个方面。民事诉讼监督和行政诉讼监督则主要体现在对是人民法院的民事、行政诉讼活动进行法律监督。而法院的诉讼活动则是包括受理、立案、审判、执行多个程序。人民检察院对法院执行活动进行监督,就是指我们通常所说的执行监督。

　　一、执行监督工作现状

　　2013年1月1日实施前的《民事诉讼法》,人民检察院对法院的执行活动实行法律监督,也进行了积极的探索和大胆的尝试,对促进公正执法发挥了重要作用。但检察机关参与执行监督此前还没有形成统一的监督机制与良好的监督态势。还没有真正推广到社会认知的层面。造成这种局面主要原因在于:

　　1、立法上的缺陷。修改前的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》只规定:“人民检察院有权对法院的民事审判和行政审判活动实施法律监督”。人民法院的审判活动则是包括受理、立案、审判环节。而执行活动则是审判活动的延伸活动。很多人认为这是独立于审判程序之外的又一程序。《民事诉讼法》所列目录,则单独将审判与执行活动分开列出。第二编为“民事审判”,第三编为“执行活动”。从条文摆列上可以看出,民事审判与执行活动是两个不同的概念与程序。执行活动属于检察机关监督的范围没有法律的明确规定。

　　2、检察机关监督力度薄弱。群众虽然对法院“执行乱、执行难”反映强烈,但知道向检察申诉的人员是少之又少,这与检察机关宣传工作的薄弱也有着很大关系。群众不了解检察机关担负着对法院执行活动实行监督的职责。执行案件申诉案源的匮乏,是直接导致无法形成执行有效监督态势的主要原因。检察机关的民事行政检察部门,又是检察院成立相对较晚的科室,检察机关内部的一些干警对开展执行监督缺乏正确的认识,认为法律规定不完善,开展执行监督难度大,而采取观望等待,对群众的诉求拒之门外。对发现法院执行活动的违法问题听之任之。加之检察机关民行部门人员配备少,素质能力参差不齐,也都影响执行监督工作的开展,也是无法形成良好监督模式的原因

　　3、检、法两家认识偏差。以前对执行活动实行监督,无论从立法角度还是本身法院内部都不够重视。法院的整个执行过程,可以说是完全独立的,只有自身的上级法院才可以对其实行监督,而其他任何国家机关对执行法院的直接监督没有法律规定。再说法院系统有的领导也不赞同让其它单位参与其管理。总认为自家问题,自已解决。更何况对检察机关参与执行监督本身又存在立法的不明确,在此前提下,对检察机关参与执行监督主观上有抵触情绪,客观上又不配合。往往使检察机关对执行监督停留在表面,未落实到根本。

　　二、执行监督工作的新机遇

　　法院执行工作是法院整体工作中工作量最大,任务最繁琐的环节。而本身案多人少也是各级法院普遍存在的问题。大量的执行工作,只有为数甚少的法官去做。势必造成“执行乱、执行难”的现象。新的《民诉法》实行之前,对执行活动的监督主要还是来自法院内部的自身监督,而这种监督是远远不能为当事人和利害关系人提供充分救济的。执行监督的范围主要是监督执行法官懈怠执行、违法执行等行为。而这种情况的产生也与人民检察院的监督机制缺失有很大关系。针对社会各界的反复呼吁,随着社会主义法治社会的不断进步,困绕执行监督工作的诸多问题,迎来的前所未有的好机遇。

　　1、有法可依。修改后的《民事诉讼法》第　条明确将原有的“ 人民检察院有权对民事审判实行法律监督”,修改为“ 人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。民事诉讼从概念上比民事审判更为广泛,民事诉讼不仅限于民事审判,也包括民事执行工作。不再让民事执行监督是否属于检察机关监督的范围成为争议。

　　新法第三百三十五条又重申执行监督主体,再次以条文规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。根据未修改的《民诉法》,检察机关有权对法院的民事审判活动实行监督。审判活动与执行活动从概念上说也不同的,但实际工作的范围、依据也是大相径庭.审判活动结束后,生效了才能进入执行环节。检察机关也对执行活动进行过监督,但名不正,严不顺,通过这次民诉讼法修改,检察机关监督执行工作真正做到“有法可依”。

　　2、群众迫切需要。依法治国,构建和诣社会是党中央治国根本目的。党的各项工作紧密围绕群众利益。“想群众之所想,急群众之所急”,检察机关行使执行监督权也是符合群众现实需要。群众需要是检察机关开展执行监督的现实价值。在执行工作中,一方面,群众反映“执行难、执行乱”的呼声越来越强烈,而法院的内部监督体系并没有有效的解决这个问题。另一方面,就执行问题到检察机关寻求帮助的群众也越来越多。以笔者所在的滁州市为例,每年对执行案件不服的来申诉案件在三十余件,其比例并不在其它申诉案件数之下。检察机关在探索开展的执行监督工作中,确实也发现法院执行活动中一些突出的问题,损害了群众合法权益,需要检察机关监督纠正。如怠于执行、超范围执行、错列执行对象等。还发现法院执行人员执行中滥用职权犯罪案件。因此,检察机关对执行的监督并不是多余而是群众现实的需要。

　　3、监督机制不断完善。近几年,对执行进行监督,无论从立法层到社会各界都越来越重视。在《民诉法》修改前,最高人民法院、全国人大相继出台一系列强化执行监督的规定,但这些规定仍是以法院为主体的内部监督程序。内部监督机制在不断完善。我国法律的构建体系,是以权力制衡为支架,由内部监督和外部监督并行、交织,来防止权力的放纵。如果只有法院的内部监督,无法摆脱自我监督的框架,会导致司法监督体系的缺位和失衡。而自己监督自己的循环,也会让群众对执行活动的公信力产生质疑。所以引入外部机关监督,实现司法权力的制衡是必要的。这一监督的使命必然由国家的法律监督机关-检察机关来承担。新的《民事诉讼法》明文规定了外部监督机制,即检察机关实行执行监督的工作机制,我国的依法治国机制在不断完善。

　　三、如何开展执行监督工作

　　1、以柔性监督方式为先。检察机关对执行活动实行监督是众望所归。但纳入立法后的执行监督工作的开展,又是民行检察工作的新课题。怎么监督,如何监督,都是一系列实际运用问题。监督就要监督得准,该监督的要监督,不该监督的就不监督。要避免检察机关仅对那些有社会关系的当事人的案件进行监督,避免检察机关因不当监督而成为一方当事人的代理人。一方面会影响检察院与法院民行检察工作的协调配合,影响检法两家的关系;另一方面也可能使另一方当事人对检察机关的介入产生对立情绪,反而处于被动位置,形成信访隐患。在实践中,对于无法可依,到有法可依,还是有一个过度与适应的过程。笔者认为还是先探索性开展执行监督工作,先柔后刚,稳中求进。

　　如2012年9月笔者所在的定远县检察院,就如何与法院加强执行工作联合下发了协作意见。主要内容是(一)对一些有执行和解的案件,参与监督。一方面便于双方当事人接受,另一面也可帮助法院做一定的调解工作。对促进社会和谐起到积极推动作用;(二)是对轻微执行违法行为,如怠于行使执行权的行为中,逾期没有下过执行通知书的现象,首先采用柔性监督方式。先是采取口头建议方式与法院进行沟通,让其自行纠正。在未得到效果时,再发出书面发检察建议。这样的目的 “先礼后宾”,便于法院接受,既尊重了检法两家的协作关系,有利于检、法两家长期配合工作,同时也保障了当事人的合法权益。

　　2、适时采用刚性监督形式。近年来,“执行难,执行乱现象”普通存在,群众反映非常强烈。实践中多数检察机关往往采取检察建议的方式开展民事执行监督,这种监督方式虽然法院易于接受,但有时却需要与法院沟通协调,需要其认可才能实行。这在一定程度上缺少监督的力度,影响监督的效果。往往会形成不是依法监督,而是商量监督、协调监督,没有监督成效的保障。既然修改后的《民诉法》明确赋予检察机关有权对民事执行活动实行法律监督”,检察机关就要充分发挥这一刚性职能作用。对有反映的执行案件坚决一查到底。

　　检察机关民事行政执行监督的范围,主要是人民法院滥用执行权和怠于行使执行权的行为以及人民法院据以执行的生效法律文书错误等三个方面。对那些存在明显违法执行的案件,如滥用执行权中的超范围执行、错列执行对象等行为,直接发出纠正违法意见书;在审查执行申诉案件中,对涉及法院执行人员渎职犯罪案件线索,坚决移送相关部门查处。通过查办一系列有影响的“执行乱”的案件,打出检察机关的声威,让群众信任检察机关是保护群众合法权益、维护司法公正的一支利箭。

　　3、建立长效监督机制。《民诉法》修改的第一大亮点,就是扩大了检察机关民行监督权力范围。这反映了党中央以及社会各界对检察工作的肯定。也是检察系统所有干警长期坚持公正执法,全面履行检察监督职能的结果。为不辜负群众所托,更好全面履行民行检察职能,民行检察部门也要以“推进社会矛盾化解、社会管理创新,公正廉洁执法三项重点工作”为抓手,建立长效监督机制。

　　近年来,检察机关对民事执行监督也进行了积极的探索和创新,取得了丰富的实践经验。新的《民诉法》明确赋予了检察机关对民事执行活动的监督权力,这大大增强了检察机关做好执行监督工作的信心和能力。

　　但执行监督案源问题也是决定执行监督工作开展好坏的瓶颈问题。首先要多种形式开辟执行监督申诉案源渠道。案源直接决定着民行检察监督工作的效果,只有保持适度的监督规模,才能形成有效的监督氛围。提升检察机关民行工作威信。要解决案源问题,可以从以下几方面着手:第一, 建立检察机关内部各部门的每周工作联系制度。民行检察部门要和反贪、公诉,反渎、侦监、控申、预防等部门实行每周联系反馈制度,及时互通情况信息,注意发现申诉案源,发挥检察权的整体监督优势。第二,广泛开展便民措施,畅通群众申诉渠道。我们从2008年起实行民行联络员制度,在全县聘请了22名乡镇司法工作人员为我院的民行工作联络员。2009年又在县信访局设立了民行检察工作联系点。除此之外,为扩大民行工作知名度,我们还运用广播、报刊等宣传方式,对执行监督成功的典型案例进行报道,使群众了解民行检察工作,信任民行检察工作。让申诉人对法院执行工作不满意时,选择是向法院申诉还是向检察机关申诉时,自觉走进检察院的大门。 这些创新做法,使得定远县检察院执行监督申诉案件数量五年来一直稳中有升,从2008年受理的15件,到2009年的30多件,2012年突破50件,形成了良好的监督态势。其次,我院还利用参与法院执行案件和解的同时,积极开展违法行为调查、发现并移送渎职犯罪线索,收到了较好的法律效果和社会效果。

　　4、多种监督措施并用。根据《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的有关规定,人民检察院对民事、行政审判活动进行监督的方式可以采用抗诉为主要手段。根据法律规定,检察院机关对人民法院已发生法律效力的判决、裁定提出抗诉的,人民法院必须再审。如果案件仅为执行错误,而必须再审的活,势必引起诉累,增加诉讼成本。但人民检察院该以何种方式对民事、行政案件执行活动进行监督,根据实践经验,除采取书面检察建议书、纠正违法意见书、及时移交渎职案件线索同时,可对法院邀请参与执行和解的案件,同时进行现场监督。将民行检察监督由事后监督向事中监督转移,发挥整体监督实效。既提高了监督效率和效果,也增强了检察机关的监督公信力。

　　在此基础上对执行依据的生效裁判,发现可能存在错误,案件未执行或正在执行中。为避免增加诉讼成本,实行执行回转的案件,可采用发出暂缓执行通知书方式予以监督。2012年9月笔者所在的定远县检察院与同级法院联合下发的《关于加强民事行政执行案件监督的协作意见》,共十一条。其主要内容是之一就是“暂缓执行规定”: 人民检察院审查不服民事行政裁判的申诉案件时,如果认为原生效裁判可能有误,但双方当事人有和解可能的,应本着解纷息诉的目的,着力配合人民法院做好执行和解工作;如当事人无达成和解协议可能,且有难以执行回转情形的,可以书面形式建议人民法院暂缓执行。

　　检察机关监督人民法院执行活动,在充分保障涉案当事人的合法权益同时,应坚持依法、理性、有限监督的原则。在实施法律监督的同时,应当支持、配合人民法院做好执行工作,切实维护司法公正和司法权威,共同维护社会和谐稳定。

　　作者系:安徽省定远县人民检察院党组成员、副检察长