在我国,检察机关作为国家的法律监督机关,肩负着对包括行政诉讼在内的三大诉讼活动实行法律监督的重大历史使命。但是长期以来,由于法律规定抽象原则、理论研究相对缺乏、实践探索不够深入等多种因素影响,导致行政诉讼监督在三大诉讼监督体系中的配置严重失衡,而作为其重要组成部分的行政非诉执行监督更是处于缺位状态。因此,加强对行政诉讼特别是行政非诉执行监督的理论研究和实践探索具有重大的现实意义。在此,笔者仅从现有的立法框架出发,对检察机关如何加强对行政非诉执行活动的监督谈谈粗浅的看法,以期对行政诉讼监督机制的构建和完善有所裨益。
一、行政非诉执行的概念、特征及本质
广义上的行政非诉执行,是指一切行政强制执行活动,包括行政机关自行强制执行和人民法院依申请强制执行。狭义上的行政非诉执行,仅指人民法院依申请强制执行,即行政机关作出的具体行政行为已经生效,行为相对人在法定期限内既不提起行政诉讼又不履行该具体行政行为确定的义务,依行政机关或生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人的执行申请,人民法院对该具体行政行为确定的义务进行非诉讼审查和强制执行的司法活动。本文仅对狭义的行政非诉执行进行研究。
我国的行政非诉执行制度是通过《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)及其司法解释确立起来的。相关条款主要见于《行政诉讼法》第六十六条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)“执行”一章第八十三条至第九十六条、2012年1月1月开始实施的《中华人民共和国行政强制执行法》(以下简称《行政强制法》)第五章的规定以及各行政管理领域单行法律、法规的规定。行政非诉执行的特征有五:一是申请执行人是作出该具体行政行为的行政机关或是行政机关对平等主体之间民事争议进行裁决的生效具体行政行为确定的权利人、其继承人、权利承受人;二是申请执行的依据必须是具备书面形式的生效行政法律文书,且该法律文书具有可执行内容;三是被执行人是该具体行政行为确定的义务人;四是执行主体是人民法院,人民法院不能主动进行执行,必须依申请人的申请经非诉讼审查后,方能实施执行行为;五是执行前提是具体行政行为确定的义务人在法定期间内即未起诉又未自动履行该具体行政行为确定的义务。以上五个条件必须同时具备,缺一不可。
行政非诉执行是我国行政强制执行制度的重要组成部分。我国实行“以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关自力执行为例外”的行政强制执行分配模式。对相对人不起诉的具体行政行为,除非相对人自愿履行,行政机关要想强制执行,在绝大多数情况下必须经过人民法院的司法审查。这种分配模式有利于防止行政专断,保障相对人合法权益,也有利于提高行政效率,是一种适合我国国情的行政强制执行制度。行政非诉执行在本质上是审判权监督行政权的制度安排,我国立法对行政非诉执行制度设计的初衷同行政诉讼一样,主要是为了控制和监督行政权,保护公民、法人和其他组织的合法权益,同时兼具维护和促进行政机关依法行使职权之功能。
二、检察机关对行政非诉执行活动监督的现实必要性
(一)发展完善中国特色社会主义检察制度,推动检察工作科学发展。检察机关依法对包括行政诉讼在内的三大诉讼活动实行法律监督,是我国检察制度的重要特色。但是长期以来,行政诉讼监督一直是检察工作中的薄弱环节,成为制约中国特色检察工作发展的瓶颈。检察机关应该不断加强对行政诉讼活动规律的研究和探索,转变工作思路,把目光瞄向发展迅猛的行政非诉执行案件,把对行政非诉执行案件的监督作为行政诉讼监督工作新的增长点,以改变行政诉讼监督长期薄弱的局面,从而推动中国特色检察制度的全面健康发展。
(二)促进司法公正,维护当事人合法权益和正当行政行为。我国立法对行政非诉执行制度设计的初衷,在于通过审判权对行政权的监督来实现“控权”、“保权”及维护正当行政行为之目的。近年来,行政非诉案件发展迅猛,各级人民法院的受案数量远远超过了行政诉讼案件,而司法实践中,人民法院对行政非诉执行案件把关不严、执行不力的现象普遍存在,与立法之初衷相去甚远。究其原因,一方面是因为人民法院行政审判庭对于急剧增加的行政非诉案件缺乏充分地准备,常常以简化办案程序的方法来解决案多人少的困境,从而造成案件审查流于形式,质量不高;另一方面也有行政干预及司法腐败等原因。而检察机关作为以公权力监督公权力的法律监督机关,理应加大对行政非诉执行的监督,以促进立法目的之实现。
(三)促进依法行政,推进法治中国建设。促进依法行政是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家、发展完善社会主义民主政治的关键环节。当前,社会各界对加强行政监督的呼声日渐高涨,检察机关加强对人民法院行政非诉执行活动的监督,正是强化行政监督效果、促进依法行政的重要手段。
(四)促进社会管理创新、维护社会和谐稳定。行政机关行政管理效果的好坏,直接关系着整个社会的和谐与稳定。检察机关应从大局出发,把行政非诉执行监督作为促进社会管理创新的切入点,通过维护司法公正,促进行政机关依法履行社会管理职责,同时对在履行监督职责过程中发现的行政机关在社会管理中存在的漏洞,及时提出检察建议,有效防止和化解各类社会矛盾,维护好重要战略机遇期的社会和谐稳定。
三、检察机关对行政非诉执行活动监督的法理依据
根据我国检察机关的宪法定位和《行政诉讼法》总则中“人民检察院有权对行政诉讼实行监督”的规定,检察机关对行政诉讼活动应当是全面的监督,其范围应当涵盖行政诉讼的全过程,既包括对生效行政裁判结果的监督,也包括对行政审判过程中程序违法的监督和对行政执行活动的监督,还包括对行政机关在行政诉讼活动中违法干扰公正司法行为的监督。监督方式也不应仅限于传统的抗诉模式,还应充分吸收修改后民诉法的一些规定并结合司改文件的规定,综合运用检察建议、纠正违法通知、建议更换办案人等监督方式。
行政非诉执行是人民法院行政执行活动的重要组成部分,检察机关理应积极适应行政决定执行申请数量不断增多的特点,加大对行政非诉执行活动的监督力度。
四、检察机关对行政非诉执行活动监督的内容
人民法院的行政非诉执行活动包括行政非诉审查和行政非诉执行两个部分。与之相对应,检察机关对行政非诉执行活动的监督理应涵盖行政非诉审查和行政非诉执行的全过程,既包括对执行裁定的监督,也包括对执行行为和程序违法的监督,同时对履行监督职责过程中发现的行政机关在社会管理中存在的问题,有权提出监督意见。
(一)对执行裁定的监督
1.关于执行裁定的审查标准。《若干问题的解释》第九十三条规定,人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,应当对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定。根据该规定,人民法院对行政非诉执行案件应遵循“合法性审查”原则。设定该原则的好处在于既能控制和监督行政权,又可避免对行政权的过度干预而降低行政效率。但这并不意味着人民法院在审查时绝对地不能涉及合理性问题,当行政机关对“自由裁量权”的过度滥用达到“显失公正”之程度时,其本身即构成了违法,故人民法院在审查时应对此类具体行政行为作出否定的评价,将其排除在司法强制执行程序之外。检察机关在履行监督职责时,也应把握好这个标准,对“合法性原则”不能作机械理解,在必要时还应兼顾“合理性”之审查。
2.关于执行裁定的审查方式。尽管我国立法从“相对人在法定期限内未申请复议或提起诉讼”之角度考虑,对行政非诉案件的审查与行政诉讼案件作区别对待,但实际上,相对人不起诉或申请复议并不意味着对行政处理决定的服从,很多情况下是因为法律意识不强或对司法的严重不信任所致。我国立法将此类具体行政行为纳入司法审查,主要还是出于保护相对人合法权益之目的。而司法实践中,由于种种原因,人民法院对行政非诉执行案件审查标准低、审查方式单一,导致对具体行政行为的可执行性审查流于形式,使得大量具有实体和程序瑕疵的具体行政行为进入执行程序,这不仅与立法目的相悖,也难以在法、理、情等多个维度获得被执行人和社会的认同,从而在执行中存在很大难度。正是基于此种考虑,新颁布的《行政强制法》规定了人民法院在对行政机关强制执行的申请进行书面审查的同时,对可能作出不予执行裁定的案件,应启动实质审查,在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。故而,笔者认为,人民法院在对行政机关强制执行的申请进行审查时应从“保权”的立法精神出发,在不影响行政效率的基础上,不断探索和改进工作思路和方法,提高工作效率,最大限度地减少瑕疵行为进入执行程序的可能性,在审查方式上应大力推行相对人参与制度和听证审查程序,对所有的行政非诉审查案件,合议庭在作出是否准予强制执行的裁定前都应尽可能地接触相对人,听取其意见。同时对于如征地拆迁、责令停产等处罚金额大、社会影响大、涉及人数多的行政非诉执行案件以及可能作出不予执行裁定的案件,还有必要进行听证审查程序。检察机关可以通过检察建议的方式,对人民法院审查行政非诉案件的方式进行监督,改变其只进行书面审查的单一审查模式。
(二)对程序违法的监督
1.关于案件受理条件。《若干问题的解释》第八十六条明确规定
了人民法院受理非诉执行案件的七个必备要件。笔者认为,对这七个必备要件应重点把握以下几点:一是关于受理期限的规定。根据《行政诉讼法》第三十九条和《若干问题的解释》第八十八条之规定,行政机关向人民法院提出执行申请的期限应为自被执行人的法定起诉期限(自被执行人知道具体行为作出之日起三个月内)届满之日起180日内;新颁布的《行政强制法》从提高行政效率的角度考虑,将该期限由180日改为三个月。二是行政机关在向相对人送达行政处理决定文书的同时,应履行关于行政复议权及起诉权的告知义务;此外,《行政强制法》第五十四条对行政机关申请人民法院强制执行还增设了一道“履行催告义务”的前置程序。三是根据《行政强制法》第五十五条第二款之规定,强制执行申请书应当由行政机关负责人签名,加盖行政机关的印章,并注明日期。检察机关在履行监督职责时,既要全面审查行政非诉执行案件的七个必备要件,对不应当立案而立案的情形进行监督,又要注意从维护正当行政行为之目的出发,抓住受案阶段的“形式性审查”之特征,对依法应当立案而不予立案的情形进行监督。
2.关于案件审查期限及审判组织。《若干问题的解释》第九十三条、《行政强制法》第五十七条和第五十八条对行政非诉案件的审查期限及审判组织作了明确规定。笔者认为,检察机关在履行监督职责时对上述规定应注重把握两点:一是人民法院必须依法组成合议庭,案件卷宗中应有合议庭评议笔录。二是对于在ffice:smarttags" />2012年1月1日之前受理的案件,审查期限均为30日;在2012年1月1日之后受理的案件,审查期限一般为7日,但对存在“明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规根据或其他明显违法并损害被执行人合法权益”三种情形之一的,审查期限为 30日。
3.关于其他程序性问题。检察机关对程序性问题进行监督时,还应把握以下几点:一是人民法院收到行政机关的强制执行申请书及有关证据材料,应当进行登记并出具收据。二是人民法院对于在2012年1月1日前后收到的案件,应分别在7日内和5日内作出立案决定或裁定不予受理。决定立案受理的,应向申请人发出案件受理通知书;决定不予受理的,必须以书面形式作出裁定并送达申请人。三是人民法院立案庭立案后,应当在2日内将案件移送行政审判庭审查。四是根据《行政强制法》第五十八条之规定,人民法院裁定不予执行的,应当说明理由并在5日内将裁定书送达行政机关。五是注意将对人的监督与对事的监督相结合,强化对诉讼过程中审判人员贪污受贿、徇私舞弊等违法情形的监督。
4.关于人民法院制度上存在的漏洞。检察机关对行政诉讼的监督职能不仅仅体现在对个案的监督上,对在履行监督职责过程中发现的人民法院制度上存在的漏洞,也应及时提出监督意见。如司法实践中,因人民法院对行政非诉执行案件的办理极不规范,在很多情况下,案件卷宗里往往只有行政处理决定书及强制执行申请书等少量材料,而对行政机关据以作出处理决定的相关证据材料却没有附卷,或者人民法院对行政处理决定根本没有进行实质审查而直接作出了准予执行的裁定。检察机关可以检察建议方式对此种情形进行监督。又如,根据《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》之规定,行政非诉案件的执行申请,应由立案机构登记后转行政审判机构进行合法性审查;裁定准予强制执行的,再由立案机构办理执行立案登记后移交执行局执行。该规定是人民法院立、审、执分立原则的具体体现,检察机关在办案中发现人民法院违背上述原则的,也应当依法进行监督。
(三)对执行行为的监督
1.关于执行和解的结案方式。司法实践中,人民法院对行政非诉执行案件常常以执行和解的方式结案。对于行政非诉执行案件进入执行程序后,行政机关与被执行人能否达成和解协议,实践中存在很大争议。笔者认为,行政非诉执行案件不能适用和解,理由主要是:其一,执行和解违背了行政诉讼活动的基本规律且与《行政诉讼法》的规定相悖。其二,执行和解是对具体行政行为公定力、确定力和拘束力的破坏。其三,执行和解是对行政机关权威和公信力的损害及对司法审查目的的背离。人民法院对行政机关的具体行政行为进行审查,除了“保权”的需要之外,最终还是为了使行政机关正确的行政处理决定得以实现。人民法院如果过多地以和解方式结案,势必会损害行政机关的权威和公信力,对行政机关行政管理工作的开展极为不利。有观点认为,执行和解具有化解“执行难”、快速解决矛盾、减少当事人和人民法院之间对立情绪等优点。但实际上,稍加分析就不难看出,造成行政非诉案件执行难的局面,很大程度上是由于人民法院把关不严使得作为执行依据的行政处理决定在实体上或程序上存在较大的瑕疵所致。故而,笔者认为,要想从根本上解决行政非诉案件执行难的困境,还得从审查活动这一源头抓起。
2.关于执行行为违法的问题。检察机关应着力监督纠正不应当执行而执行、错误采取执行措施、超标的执行、执行案外人财产等严重侵害当事人合法权益的违法情形。对于执行人员在办案中的索贿受贿、徇私舞弊等涉嫌犯罪的行为,应依法移送相关部门查处。
(四)对履行监督职责过程中发现的行政机关在社会管理中存在问题的监督
1.对行政机关制度上存在的漏洞的监督。检察机关在履行监督职责的过程中,发现行政机关在社会管理中存在的问题,应当及时向其提出检察建议,帮助其健全制度,堵塞漏洞,从而促进法治政府建设和社会管理创新。如送达处理决定文书时没有就申请复议权和起诉权履行告知义务、滥用自由裁量权等情形。
2.对行政机关不作为损害国家和社会公共利益的行为的监督。检察机关作为法律监督机关,在对非诉执行案件进行监督的过程中,发现国家和社会公共利益受到损害而有关国有资产管理部门或相关行政管理部门应当履行管理职责而未履行的,有权督促相关行政机关依法履行职责,对于案件性质更适合向法院起诉的,可以督促行政机关提起民事诉讼,追回流失的国有资产。
3.对行政机关工作人员涉嫌职务犯罪行为的监督。检察机关在对行政非诉执行活动进行监督时,应不断增强发现线索的敏锐性,一旦发现行政机关工作人员职务犯罪线索,应当及时移送本单位职务犯罪侦查部门或者有管辖权的人民检察院立案侦查。
(作者系湖北钟祥市检察院副检察长 宗江涛)
