“保民生、促三农”专项行动是甘肃省检察院为贯彻中央、省委反腐倡廉决策部署,落实省委“联村联户、为民富民”工作要求,在全省检察机关部署开展的以“保障民生民利,促进农业发展、农村繁荣、农民增收“为主题的专项工作。旨在立足法律监督和政策指导职能,践行群众路线,通过建立健全联系农村工作长效机制,努力推动强农惠农富农政策落实和各类涉农资金及项目实施,为全省新农村建设和经济社会发展提供有力法治保障和政策支持。两年多来,甘肃省两当县检察院该项工作取得了一定成效,笔者结合工作实际就该院开展专项行动的具体做法、存在问题及解决对策提出不成熟的见解。
一、两当县院开展保民生促三农工作的成效及具体做法
2014年以来,我院按照省市两级检察机关工作部署,紧紧依靠当地党委领导和政府支持,围绕中心,服务大局,借助省检察院在两当开展双联行动的有利条件,与涉农部门密切配合,组织开展了 “保民生、促三农”专项行动。专项工作紧紧围绕“三农”发展,将检察监督触角前移,深入基层,贴近群众,健全监督机构和完善监管机制,认真履行惩治和预防职务犯罪、诉讼监督、执行监督等检察职责,有效扼制了涉农职务犯罪,教育、保护了一批基层干部,保障和推动了强农惠农政策完全落实、涉农项目有效实施和涉农资金安全运营。基层干部的责任意识普遍增强,取得了比较理想的社会效果。我们的主要做法是:
(一)积极推进基层法律监督阵地建设
按照省院下发的开展“保民生、促三农”专项行动实施方案,我院重心下移,成立了以检察长为组长的领导小组,吸收借鉴定西市安定区推广的一整套切实可行的制度规范,全面实行领导、业务部门和干警包联乡镇、村社制度,确保各项部署落实到位。
1、实现了法律监督网络“全覆盖”。在乡镇设立检察室,在县直涉农部门和村级组织设立检察联络室。共挂牌成立14个乡镇、工作站检察室和116个村级检察联络室,织密法律监督“防护网”,做到扶贫惠农资金流动到哪,法律监督就跟进到哪,保证法律监督横向到边、纵向到底。
2、做到了机构建设模式化、规范化。严格按照“七个一”的标准,即一块规范的机构牌子、一处固定的办公地点、一名确定的检察人员、一名聘请的联络员、一套明确的职责流程、一组醒目的宣传公示栏和一个便民意见箱,统一在涉农部门、乡镇、村级组织搭建标准化监督平台,为有效监督涉农资金管理使用打下坚实基础。
3、组建了一支法律监督“千里眼”、“顺风耳”队伍。从纪检干部、基层司法人员、村务监督委员会人员和大学生村官中为检察室和检察联络室选聘147名检察联络员,统一颁发聘书,组织业务培训,建立QQ检察联络群,开通微博微信宣传交流平台,强化宣传引导,努力使其成为强农惠农富农政策的“明白人”和“信息员”,协助检察机关开展日常的法律监督和服务工作。
(二)严密跟进监督涉农惠农资金的发放和公开
甘肃省院检察长路志强说:“开展惠农扶贫领域法律监督责任重大,省委对打好扶贫攻坚战提出明确要求,我们就是要通过惩防涉农领域职务犯罪,督促相关涉农政策资金公开,切实做到知根知底、知源知流、知己知彼,给老百姓一个明白,还干部一个清白。”我院立足检察职能,重点帮助有关单位建章立制,做好政策法律宣传,监督扶贫惠农资金管理使用,使各项惠农扶贫资金管理有序、使用有方、发放有据。
1、为延伸监督触角架起桥梁。与17个涉农部门联合,涉农部门、乡镇、村级组织分别将自身管理或实施的涉农政策项目、资金总量、实施范围等信息向对应的检察室、检察联络室报备。购置触摸式电子显示屏17台,发放到14个乡镇检察室和重点涉农单位,要求所有扶贫惠农政策、资金及落实情况随时向农户公开,有力倒逼政务、村务公开。通过全面排摸,梳理出9大类33个分项78个子项的涉农资金底数清单。以此为据,梳理出我县的落地政策和资金总量,为开展法律监督提供了重要依据。
2、力促涉农惠农资金在阳光下运行。依据国务院明文规定低保名单必须公布和《政府信息公开条例》,全面推行了“三公开”制度,即监督涉农部门向乡镇、乡镇向村级组织、村级组织向农户,以张榜公开、信息查询平台、网络、短信等方式方法,逐级、全面向群众公开、公示涉农政策依据、资金总量、实施标准、惠及范围、分配结果、监督方式等。给广大群众一个明白,还基层干部一个清白。
(三)全面参与农村社会治理,提高基层组织依法管理水平
在开展专项行动中,我院进一步完善检察机关服务经济社会建设、服务农村改革发展、服务重点工程重点项目等各项服务举措,着力发挥检察机关在社会管理中的职能作用,切实服务好县域经济的发展。
1、走村入户解民忧,化解纠纷送温暖。我院实行定期和不定期结合模式,包片领导每两个月到村组巡视一次,监督政务、村务更新公示情况,对怠于公开、弄虚作假、瞒报漏报情形,予以严肃问责与处理,强化监管与约束,真正唤起责任意识,推动名单公开成为一种常态。检察干警采取巡回+驻室的工作模式,检查便民信箱,宣传政策法规、了解村情民意,提供法律咨询,化解矛盾纠纷,排摸职务犯罪线索。对群众电话反映情况,由驻室干警负责释法说理,答疑解惑。专项行动中,共调处涉农矛盾纠纷27件,收集涉农惠民犯罪案件线索13件,移送自侦部门立案查办7件,为保护群众合法权益,保障各类涉农惠民资金安全运行发挥了应有作用,农村群众上访事件明显减少,预防3起集体性上访事件的发生。
2、以案释法堵漏洞,整章建制促和谐。我院与涉农部门、乡镇和村级组织联系,协助建立健全相关管理制度,促进政务、村务公开。加强对涉农职务犯罪趋势动向、规律特点的研究和对典型案件的剖析,加大对涉农职务犯罪案件易发多发环节的调查力度。针对发现的制度缺陷和管理疏漏,提出预防建议9件,帮助乡镇村组织整章建制13项,使各项扶贫惠农资金管理有序、使用有方、发放有据,切实提高了专项行动工作实效和基础组织依法管理的水平。
(三)斩断伸向涉农惠农资金的黑手,严查发生在群众身边的腐败行为
查办和预防职务犯罪是检察机关的重要职责,也是服务群众的重要措施。近年来,我院坚持“老虎”、“苍蝇”一起打的方针,积极查办涉农职务犯罪案件,着力营造“不能腐不敢腐不想腐”的氛围。
专项行动中,我们加大查处力度,相继查办了一批涉农职务犯罪大案。截至目前,我院已立案查处涉农职务犯罪案件7件16人,所办案件涉及城市低收入居民住房补贴、农村沼气池建设项目资金、圈舍养殖专项补助资金、退耕还林补贴款和征地补偿款等多项涉农、惠民资金的发放和运行。涉案人员有房管所长、农牧局工作人员、乡镇干部和村干部。通过办案,为国家挽回经济损失达一百五十余万元。这些涉农案件的查处、有力震慑了犯罪,维护了群众合法利益。基层干部的遵纪守法意识普遍增强,涉农职务犯罪明显减少。同时,根据《甘肃省预防职务犯罪工作条例》,开展预防约谈11人次,警示警醒、及时挽救了处在犯罪边缘的干部,保护了群众利益,赢得当地政府和人民群众的拥护信赖,检察公信力极大提高。
(四)积极开展基层检察室创建试点工作,探索建立专项行动长效机制
检察工作的生命力在于服务保障民生,做工作就要做到群众最需要的地方。要确保专项行动取得扎扎实实的成效,就必须把这项工作做实、做细、做久。
工作中,我院积极促进检察室规范化建设,着力构建新常态下检察服务“三农”长效机制。经院党组多次向党委汇报,在省、市院领导关心下,2014年11月,县委下发了《关于深化两当县保促行动实施方案的通知》,对设立检察“三室”统一规格配置,乡镇检察室为正科级建制,大乡镇3—7人,其余乡镇3—5人,检察干警担任负责人,其余人员由人事部门从乡镇在编人员中选聘。与基层法庭对等,先在金洞、站儿巷、西坡、杨店4乡镇落实,以此,促进其他乡镇检察室规范化建设。
二、开展“保民生、促三农”专项行动中存在的问题
“保民生、促三农”专项行动,使检察干警“零距离”接触农村,接触基层群众,不仅进一步密切了干群关系,有效解开了群众心头的疙瘩,温暖了农民群众的心田,还开阔了视野,丰富了阅历,增强了大局意识、责任意识和服务意识,有力地促进了社会和谐发展。通过两年的的工作,我院专项行动取得了实实在在的成效,但也存在一些不容忽视的问题,主要是:
1、虽然设立了乡村检察联络机构,但人民群众对检察室和检察联络室的认识仍然不足。对于检察联络机构,人民群众对其设置和职能尚无足够的认识,不了解其工作职能。思想认识存在偏差,职能宣传不到位,使广大人民群众对检察室和检察联络室的职能要么一无所知,要么仅局限于宣传法律方面。而派出所、法庭等由于设置时间久,工作更贴近群众生产生活,早已赢得群众的普遍信任,这直接影响了人民群众向检察联络机构反映涉及民生的问题,使其发挥作用的机率变小。
2、法律依据缺失,职能定位不清。在乡镇一级的机构中,法院有人民法庭,公安有派出所,司法局有司法所,唯独检察机关缺位,在乡镇设置检察工作机构具有现实的必要性。甘肃省检察机关在开展“保促”行动中,创造性地提出在乡镇设立检察室,在涉农单位和行政村设立检察联络室,正是为了弥补这一项缺失。具体工作中,虽然我县的“三室”都已设置,但由于宪法和法律没有明确规定,其职能履行还不全面,“三室”应当干什么、怎么干还处于探索状态,导致其开展工作不够规范和顺畅。
3、无专门的办公场所。目前,我院虽已在所有乡镇和行政村设立检察联络机构,但乡镇检察室借用乡镇办公用房,部分乡镇用房原本紧张,检察室与其它业务用房合署,村级检察联络室也是借用村级组织活动室,导致“保促”行动宣传喷绘和各类制度牌无处悬挂,或只在来人检查时悬挂,随后便被撤换掉,各类资料、表册也无专用桌柜摆放。
4、经费、人员不足。虽然县委已下发文件明确检察联络机构的配置规格和建制,但目前仍处于尝试阶段,人员和编制并未得到落实。具体工作中,检察联络机构的工作人员仍由我院检察人员分片包干,其开支都要从现有经费中挤占。目前,检察业务条线多达18个,而我院检察业务人员仅有15人,一人多岗现象普遍存在。在这种情形下,再要增加检察室人员,很难解决,这些都在一定程度上制约着专项行动的顺利开展。
三、进一步开展“保民生、促三农”专项行动的对策
“保民生、促三农”专项行动是检察工作理念的创新和提升,检察机关必须充分发挥其自身的职能,用其贴近群众的优势,切实将“保促”行动与“双联”工作和精准扶贫工作有机结合,重点关注涉农职务犯罪,强化法律监督,将服务和保障民生落实到检察工作的各个环节,以实现社会的公平正义。
1、加大宣传力度,让人民群众进一步了解专项行动的宗旨,了解检察联络机构的职能。“保民生、促三农”专项行动为检察工作注入了灵魂,保持了中国民本的思想,把着力点放在了国家的根本上。检察机关必须在坚持检察工作职业化、专业性的同时,大力推进检察职业的人民性。要借助举报宣传周活动和“12.4法制宣传日”深入各乡镇村落,走进田间地头向群众宣传法律,提供法律咨询,同时广泛利用广播、电视及微信、微博等新媒体向人民群众宣传开展“保促”行动的意义、检察“三室”的职能,宣传检察机关开展保促行动的成功经验和做法,在维护弱势群体合法权益方面给予更多的人文关怀,进而让群众相信我们的工作,方便我们工作的开展。
2、畅通民意,让人民群众支持检察“三室”工作的开展。深入了解民情、倾听民意,及时掌握和了解人民群众的意向。检察联络员作为民意的重要代表,其往往来自基层,了解民情,通过与联络员的互动,检察室充分发挥“阳光检务”联络员的岗位优势,强化民生工作的法律监督。譬如在一些涉及民生工程的建设中,检察室在走访、监督过程中可以联系联络员,让他们参与检察室工作中,倾听联络员的意见,通过联络员的带动,能让更多的群众融入、支持专项行动的开展。
3、立足乡村,更加努力地查处涉农职务犯罪。检察室工作重心在农村,要主动挖掘涉农职务犯罪线索,坚持以零容忍的态度惩治腐败,做到发现一起,坚决查处一起。同时充分利用人民群众的信息优势,及时发现农村基层组织人员职务犯罪案件线索,特别是在灾后重建、农村危旧房改造中涉及征地补偿费用、政府专项资金拨付等环节出现的职务犯罪案件线索,以及国家机关工作人员玩忽职守等给农民群众造成重大经济损失的犯罪案件线索,让农村贪污腐败行为无处可遁。深入部分乡镇、涉农部门就惠农政策的具体实施情况、存在的问题等内容进行调研和掌握,着力发现和查处涉农资金使用中的违法犯罪行为,通过严查严惩,形成有力震慑,通过打击更好地开展预防,更好地为“三农”发展保障护航。
4、健全完善服务“三农”的长效机制,以预防监督服务群众。认真分析涉农部门职务犯罪发案特点和规律,向相关单位提出预防对策和建议,帮助涉农部门建立项目、资金的管理制度。指导开展预防职务犯罪工作,提供预防咨询,组织开展警示教育。帮助涉农部门、乡镇、村组建立完善相关制度,完善管理机制,督促整改落实,堵塞漏洞。强化对惠农项目实施各个环节的监督,定期督查各项惠农项目进展情况。认真接待群众来访和受理群众举报。要督促乡镇政府和村委会公开工作程序和内容,让群众了解村务,了解维护自己权益的途径,以及遇到职务犯罪时的举报途径,充分发动群众,让广大人民群众参与职务犯罪预防,减少农村中存在的上访问题,保障人民群众享受应有的权利,推进反腐工作。
5、多方争取,创造条件,尽快解决检察“三室”的办公用房、人员和经费问题。检察联络机构作为法律监督的延伸,要保障其顺利开展工作,就必须首先解决制约其正常运行的困难。在办公用房方面,应该积极向发改部门申报重点乡镇的检察室建设项目,争取早日立项修建,从而实现乡镇检察室有地可守,有房可用。人员方面,以检察改革为契机,向编制部门多争取检察人员和事业编制,理顺关系,便于日后开展工作。经费方面,在每年向财政部门申报预算时,将“保促”行动所需经费列入其中,同时继续从检察业务费和办公经费中挤出资金用于开展专项行动,使乡镇和村级检察室得以规范运行,使检察职能得到更充分的履行,检察机关的执法公信力得到更大提高。
6、进一步强化乡镇检察室的职责。当前,检察“三室”设立虽已实现“全覆盖”,但由于尚在探索阶段,其各自职责定位仍不够明确具体。 “三室”中,乡镇检察室的地位更为重要,对于延伸检察工作监督触角有着十分重要的意义。因此,笔者认为,具体实践中,可以从以下几方面强化乡镇检察室的职责:
1、突出服务作用,创新形式,采用群众喜闻乐见的方式,深入开展法制宣传工作,主动为干部群众提供法律咨询、法律帮助;
2、立足检察职能,协助侦监、公诉部门对乡镇派出所、人民法庭和司法所的执法活动进行监督,开展社区矫正法律监督;
3、积极参与社会治理,及时反映社情民意,化解农村矛盾纠纷,受理群众举报线索,并及时上报检察机关处理;
4、认真开展涉农职务犯罪预防工作,主动联系所属乡镇在建中的涉农项目,预防跟进,动态监督,寻找和发现职务犯罪隐患,及时提出切实可行防范对策;
5、帮助镇村组织建章立制,保障“两委”换届公平合法,促进政务公开、村务共开,财务公开,督促制度规定的落实执行。
作者:王晓铭,两当县人民检察院党组书记、检察长
