[摘 要]:我国检察权的配置,包括不同级别检察院之间的权力配置、检察院内设机构之间的权力配置和检察人员之间的权力配置。本文主要研究不同级别检察院之间的权力配置与内部监督制约机制完善问题,从我国检察权层级配置结构、检察机关内部监督制约机制存在的不足等方面入手进行分析,进而提出完善检察机关各层级权限配置和完善检察机关内部监督制约机制的建议。
[关键词]:检察机关 权限配置 内部监督制约 完善
检察权是检察机关依国家宪法和法律所拥有的权力,也就是在法律上和诉讼活动中由检察机关独立行使的权力。我国宪法规定检察机关是国家的法律监督机关,我国检察权在基本属性上属于法律监督权。而我国检察权的具体运行是通过对国家公务人员职务犯罪行使侦查权、对刑事犯罪案件行使公诉权、对诉讼活动行使监督权来实现。从检察权行使的方式来说,我国检察权兼具有司法和行政的双重属性。检察机关在行使检察权的过程中必须有严格的各层级的权限配置和内部监督制约机制,从而为司法的公信力提供保障。一般而言,我国检察权的配置,包括不同级别检察院之间的权力配置、检察院内设机构之间的权力配置和检察人员之间的权力配置。本文主要研究不同级别检察院之间的权力配置与内部监督制约机制完善问题。
一、当前我国检察权层级配置结构
根据宪法和检察院组织法的规定,我国检察机关从上到下分为四个层级,即最高人民检察院和地方省、市、县三级人民检察院和专门检察院。检察机关职权包括刑事案件侦查权、批准或决定逮捕权、公诉权、对刑事诉讼的法律监督权、对民事审判和行政诉讼的法律监督权和法律赋予检察机关的其他职权。这些特殊职权包括:1.特种案件检察权,即《人民检察院组织法》第五条第一项规定的对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件的检察权。2.司法解释权。3.对劳动教养机关活动的监督权。4.参与社会治安综合治理、预防犯罪权。我国各层级检察机关行使的检察权不尽相同。
二、检察机关内部监督制约机制存在的不足
(一)层次不明,职责不清。检察机关业务管理上一直是业务部门分散、条条管理的模式,原来的刑检科拆分为侦查监督科和公诉科,而自侦部门分为举报、反贪和反渎三个科(局)而分散,没有形成有机统一的业务管理体系。从管理上看,随着机构的增加部门的撤并,没有设立专门的业务管理机构,上下级之间以及自身内部缺乏集中统一的指挥和有效的管理,从而在一定程度上限制整体效能的充分发挥。在业务管理环节上,还存在着脱节、空档的现象,形成了法律监督的盲区。公诉科的监督多停留在侦查终结以后的事后监督上,监督制约效果不明显。如忽视对捕后未移送审查起诉案件的监督与管理,造成案件流失,形成“案件黑洞”。同时,错案责任追究也发挥不应有的监督作用。尽管很多检察院根据错案责任追究以及高检院制定的有关规定对案件的处理结果进行了监督,但由于缺乏统一明确的责任认定程序和标准的规定,造成监督效果不明显,既忽视了对审判程序合法性的监督,又没有起到防患未然的作用。现行检察机关多是以行政管理模式运行,导致内部监督机制行政化特征明显,职位越高、权力越大,监督的范围越广,监督权限越大,受监督就越小。随着基层检察机关主诉、主办检察官等检察改革的不断深化,检察官的权力不断扩大而享有对多数案件的决定权。由于旧有监督制约机制已很难适应这种新的权力运作体制,新的监督机制尚未形成,致使对主诉、主办检察官的监督出现盲区,形成“真空地带”。要强化对基层检察机关内部监督制约机制工作,才能保证实体和程序公正落到处实。
(二)机构重合,监督缺力。从当前检察机关的科室职能设置情况看,侦查监督科的监督制约作用没有充分发挥,监督程序不明确。侦查监督科与公诉科分设,导致侦查监督科和公诉科对自侦案件审查各自为阵,自侦案件何时进入审查决定逮捕和审查起诉阶段,两个科相互间并不清楚。现有的控告申诉检察科为控告、申诉、举报三块牌子一套人马办公,存在受案与办案合一现象,导致一个科既办案又进行复议和申诉复查的现象,举报与侦查监督制约不强,使自我监督程式化,不能真正起到监督作用。《人民检察院刑事诉讼规则》(试行)(2013版)第五百六十三条关于“人民检察院侦查监督部门或者公诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查或者对不应当立案侦查的案件进行立案侦查的,应当建议侦查部门报请立案侦查或者撤销案件;建议不被采纳的,应当报请检察长决定”的规定,过于原则,缺乏可操作性。
(三)雷大雨小,内部监督存“侥幸”。检察机关的内部惩戒制度有明显的沿袭公务员惩戒制度的痕迹。《检察官法》第33条规定的检察官应受惩戒的失职行为基本上是工作上的失职行为。没有把检察官职业道德行为要求纳入惩戒范围,致使检察官道德失职行为没有一种“责任”保障,尽管高检院一再颁布道德禁令,但作风恶劣,利用职务耍特权,行为不端,举止粗俗等行为仍时有发生。从自侦部门的监督情况可以看出,重实体监督,轻程序监督。尽管为保障侦查活动的依法进行,检察机关内部分设控、侦、诉等科,但各科对自侦活动的监督,比较注重对案件定性和事实的把关,而对一般程序问题较少严格监督。如果侦监科、公诉科在受理审查移送逮捕、起诉的自侦案件时,偏重于审查是否构成犯罪、证据是否充分,对传唤、拘留期限是否严格执行,补充侦查手续是否办理,初查、立案、侦查活动程序是否合法等审查并不严格,亦缺乏严格执行监督的措施。重事后监督,轻同步监督,检察机关的内部监督大多是对案件结果的监督,是问题发生之后 “亡羊补牢”,缺乏对执法办案全过程的监督。对自侦活动内容监督,较多的是进行执法检查、调查核实对案件承办人的举报、查处严重违法违纪等事后监督,而相对轻视侦查活动过程的同步监督制约。对人的监督,也存在对一般干警监督多,对院领导干部尤其是对管理层面的监督制约弱的现象,没有真正实行对检察干警、领导在“社会圈、生活圈、娱乐圈”的考核和考察,所以要强化对检察机关内部制约监督的力度,确保公正执法的真正实现。
三、完善检察机关各层级权限配置的建议
(一)改革检察人员管理制度,建立符合检察工作特点的人事制度,实行分类管理。检察机关作为法律监督机关,承担着维护国家法律统一和法律正确实施的重大责任、在保障和维护社会公平正义方面起着重要作用。检察官依法产生应当独立行使国家赋予的检察权权力,其履行检察职责不受任何机关、单位和个人干涉。分类管理可以有效的减少地方行政机关对检察事务的干预,强化检察官在检察业务活动中的地位和作用,提高检察工作的质量和效率。淡化检察工作的行政色彩,突出检察工作的中心地位,为检察职能的充分发挥提供有力保障。我国检察权是法律监督权,属于司法权。因此,对检察活动的管理模式就应不同于行使行政权的行政机关,而应根据检察权的性质和特点,以司法管理方式管理检察活动。2013年3月,中共中央组织部、最高人民检察院联合下发了《关于印发〈人民检察院工作人员分类管理制度改革意见〉的通知》(中组发〔2013〕11号),检察人员分类管理制度改革意见正式出台,目前分类管理已经在部分检察机关进行试点。
(二)加强加强检察一体化建设,实行垂直管理。“检察一体化”是依检察权兼具的行政特性建立,上级检察院对下级检察院、检察长对检察官的上命下行的纵向领导关系,整个检察系统形成为统一的有机整体统一行使检察权。这种体制能有效地保障检察机关实施法律监督,又有利于在检察活动中加强上级检察院对下级检察院的监督制约。要完善上级检察院对下级检察院的人员管理机制。要强化上级检察院对下级检察院的领导与监督,一个重要的途径就是要加强对人员的领导管理,在检察官的管理上有效地体现一体化。对具备检察官资格的人员进行垂直管理。在全系统模式未建立前,可以先试行省级垂直,便于统一指挥、统一调动、统一监督和加强检察人员的专业化建设,便于体现和保障检察官行使职权的相对独立性;严把检察官的职业准入关,对新录用、新增人员,在目前体制未改变的情况下,规定未经省级检察机关审查初任资格的,不得作为检察业务人员调入;规定省以下检察院的检察员、副检察长、检察委员会委员在提请同级人大任命前,应报上一级检察院审查批准,否则上级检察院检察长可以指令下级检察院检察长提请同级人大撤销任命,或建议同级人大对下级人大的任命予以撤销,以确保所任命的人员具备检察官法要求的检察官资格;要重点完善领导干部的管理,特别是检察长的管理,为保障检察机关依法独立公正地行使检察权,检察长的提名、产生程序应与宪法和法律规定精神相一致。2013年11月公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求,“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”
(三)完善定期工作报告制度。为使上级检察院全面了解下级检察院的工作情况、工作思路和方法,便于上级检察院领导和监督下级检察院的工作,下级检察院要将一个时期检察工作情况,工作中出现的新情况、新问题、定期向上一级检察院报告。同时因检察权具有的行政权特点,检察机关实行的是检察长负责制。因此,下一级检察院检察长也应向上一级检察院检察长就履行职责的情况述职,接受上一级组织的评议、考核。
(四)强化上下级检察机关的业务指导和监督。最高人民检察院的指令,各级人民检察院必须执行。上级检察院的指令,下级检察院必须执行;上级检察院认为下级检察院作出的决定确有错误的,应当指令下级检察院纠正或者依法直接予以撤销或变更;发现下级检察院已办结的案件有错误,或者正在进行的执法活动违反法律、司法解释以及上级检察院有关规定的,应当指令下级检察院纠正;发现下级检察院制定的关于业务工作的规范性文件存在超越法定权限,与法律、司法解释或上级检察院规定相抵触,应当及时向下级检察院提出纠正意见或者指令撤销;上级院在必要的时候,可以处理下级院管辖的案件还可以将下级检察院办理的案件指令移送其他检察院办理,也可以将自己管辖的案件交由下级人民检察院办理;上级检察院对下级检察院的指令必须以上级院的名义书面向下级院发出,下级检察院如果认为上级检察院的决定有错误,应当在执行的同时向上级人民检察院报告;上级人民检察院经复议认为确有错误的,应当及时纠正。
(五)完善案件的备案审查制度、请示答复制度。下级检察院接受、发现县处级以上干部职务犯罪案件线索,下级检察院应当报上一级检察院备案审查; 省级以下检察院对直接受理侦查案件决定立案或者逮捕的,应当报上一级检察院备案审查;侦查机关应当立案而没有立案,经要求说明理由,理由不成立,通知侦查机关立案后逮捕的案件应当报上一级检察院备案审查;危害国家安全案件批准逮捕、起诉的案件应当报上一级检察院备案审查。
四、完善检察机关内部监督制约机制的建议
(一)强化监督意识,增强接收监督的自觉性。检察干警要学会在监督下工作和生活,要牢固树立宗旨意识。充分认识到法律监督权是宪法和法律赋予的,是国家意志和人民利益的体现,检察干警为民执法,要坚决消除特权思想,全心全意为人民服务;要树立法治意识。检察机关的一切执法活动都要在宪法和法律规定的范围内进行,做到严格执法、公正执法、文明执法,坚决纠正重实体法轻程序法的倾向,坚持“两法”并重,不仅从实体上,还要从程序上做到严肃公正执法;要增强监督制约意识。要自觉强化接受监督的观念,在地方人大及其常委会的监督下依法行使职权;要强化内部制约观念。各部门都要有制约和接受制约的意识,不能认为是一个单位,就没有必要按照办案程序办案,任何部门、任何个人都不能以“保密”和“特殊”为由拒绝接受内部监督;要充分发挥检察各部门分工负责、各司其职的作用,严格按办案程序和工作规程办事。只有这样,才能统一执法思想,增强监督意识,保证依法办案质量。
(二)完善内部监督关系,健全监督体系。一是完善上下级检察院的监督关系。理顺上级检察院业务部门与下级检察院、下级检察院对应业务部门的关系,既要防止上级检察院业务部门甚至承办案件的检察官轻易否决下级检察院检察委员会的决定或者检察长决定的情况,又要能充分体现上级检察院对下级检察院办案活动的监督。在案件监控上,对上级检察院通过案件管理信息系统进行的监督方式,应该对监督权限、监督范围、监督手段进行明确,既要防止监督滥权,又要能保证格监督到位。二是完善检察院内部的监督关系。重点从改革检察委员会着手,理顺内部监督关系。
(三)把握监督重点,充分发挥检委会议事功能。要把各项检察工作包括业务工作、队伍建设、检务保障等都置于内部监督之下,强化对领导干部和自身执法活动的监督制约,紧紧抓住社会关注度高、群众反映强烈的突出问题开展监督。积极探索和推进网上监督,实行执法办案的全程监督、实时监督。充分发挥检委会议事决策组织作用,统一对执法办案的审查决定权。加强执法办案的领导,首先,检察长要严格按照法律规定和检委会的议事规则,切实把住案件的初查、立案、强制措施和处理等“四道关口”;其次,检委会专职委员或法律政策研究室作为检委会的负责人或日常办事机构,要积极发挥在适用法律上的参谋助手作用,为检委会讨论案件提供适用法律政策的意见,协助检察长、检委会进行会前议案审查,把好案件质量关,将检委会的决定书面抄送有关部门,并负责对执行情况进行监督;再次,根据《人民检察院错案责任追究条例》的规定,加强对错案的责任认定及追究工作,保证《条例》的顺利实施,切实发挥检委会应有的权威作用。
(四)完善内部办案监督制度,加强案件监督。明确在案件办理上,部门负责人、分管副检察长、检察委员会行使的权力属性是属于监督权属性,并且依此划分不同的监督层级,以及何种情形需要何种层级的监督。分管副检察长若是代检察长作出决定的情况例外。尤其是当部门负责人作为为本部门检察行政事务的决策和执行人,以及办案活动的监督人的时候,有利于部门负责人自身准确定位,角色清晰,能更加集中精力搞好监督,也能更加为部门办案的检察官提供更加优质的服务和更加良好的事务管理。检察委员会将因此更有效地对检察官的办案活动开展监督。
(五)落实错案追究,加大查办检察人员违法违纪工作力度。建立和完善执法责任制的根本目的就是要规范执法行为,减少执法过程中的随意性,防止滥用执法权,保证严肃公正执法。要健全和完善执法办案制度,进一步规范执法行为,绝不允许有案不查、压案不办、瞒案不报,要强化纪检监察部门对办案工作的指导督办力度。实名举报,必须件件有结果和答复。要强化自身廉政建设,经常性地开展遵纪守法、廉洁自律的教育,以提高检察干警廉洁奉公、严肃执法的自觉性和自律能力。坚持错案及执法过错追究,即“两错”追究,使执法责任制落到实处。
[参考文献]:
[1]王传红、关雅红、维英:《检察权内部配置若干问题研究》,载《人民检察》2013年14期
[2邓思清:《检察权内部配置与检察机关内设机构改革》,载《国家检察官学院学报》2013年02期
[3]闫秀锁、许斯文、王羽菁:《完善检察机关内部监督制约机制研究》,载《天津法学》2012年第2期
[4]李媛媛:《试论检察机关内部监督工作的完善》载《经济研究导刊》,2011年第26期
[5]王庆生:《浅议检察机关内部监督制约机制的完善》,载正义网,2010年10月18日
作者:系石家庄市藁城区人民检察院党组书记、检察长 李建敏
