检察机关内设机构是行使检察权的组织载体,也是检察权内部配置和管理的重要表现形式。自检察机关重建以来,内设机构的设置历经了多次调整,但机构设置与检察工作实际不协调的问题一直存在,很大程度上制约了检察权的运行,影响了检察工作的开展。在深化司法体制改革的大背景下,基层检察院大力推进内部整合改革,将原内设机构进行精简整合,在内设机构的设置上进行了一些有益探索。 

　　　　一、机构整合的模式类型  

　　近年来,不少基层检察院重新整合机构,优化人员配置,主要有以下几类模式:

　　(一)“九部一委制”模式。吉林省基层检察院实施的“九部一委制”——职务犯罪检察部、刑事检察部、控告申诉和刑事执行检察部、民事检察部、行政检察部、政治部、检务管理部、检务保障部、监察部和机关党委。

　　(二)“五部制”、“七部制”模式.湖北省宜昌、黄石等13个基层院,广东深圳市检察院的“五部制”——即批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部和综合管理部等五个工作机构。咸宁市基层检察院的“七部制”,不同的是将批捕公诉部拆分为批捕部和公诉部,将诉讼监督部细分为刑事诉讼监督部和民事行政诉讼监督部。

　　(三)“三局两部一办”模式。重庆渝中区检察院的“三局二部一办”制——即刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局、政治部、事务部、检察长办公室。

　　　　二、对内设机构进行精简整合的利弊分析  

　　对内设机构进行精简整合是深化检察体制机制改革的一项创新探索,对检察机关内设机构的设置、检察职权的配置、检察工作的开展等有重大影响。在实际运行中,既有好的方面,也有不足的地方。

　　好的方面体现在:

　　(一)精简了内设机构,提高了工作效率。从横向看,经过内部整合后的内设机构数量有所减少,从纵向看,管理层级由3个扁平化为2个,一线干警的比例大幅度增加,改变了传统科室分割、人员分散的局面,通过职能集中、人员集成、能力提高,调动干部队伍干事创业的积极性,促进了工作效率、效能的提升。

　　(二)打破“官本位”的思想。通过内设机构整合改革,实行人员分类管理,主任检察官具有办案组织权、监督权和职权范围内案件的决定权,对案件定性和质量把关。原有的领导班子成员任主任检察官,工作亲自研究部署,改变以往“办案的不负责,负责的不办案”的现象,主任检察官责任和工作积极性增强。

　　(三)完善了职能配置,强化了诉讼监督。整合后,承担诉讼职能的部门可以全力办案,诉讼监督部门可以专司监督,业务的针对性和刚性增强,开展诉讼监督的视野和途径更加广泛,对监督信息进行综合判断能力和协调能力得到调高,诉讼监督意识进一步增强,从“副业”变成“主业”,从“被动”变为“主动”。在强化对外监督的同时,也注重对检察机关内部的监督,一定程度上回应了“谁来监督监督者”的质疑。

　　(四)办案与管理分离,规范了案件管理。由案件管理部“一个窗口对外,一个闸门对内”,对案件、线索进行统一登记、管理、分流、移送,同时对案件办理情况进行时时监督,改变了过去“各自为政”以及自建台账、自收案件等不协调、不规范的情况,实现了对案件线索的专业化管理,案件线索管理脉络更加清晰,整个检察工作运转更加顺畅。

　　存在的问题主要有:

　　内设机构的精简整合为检察工作发展注入新的活力,人员分类改革也同步进行,但有很多问题需要解决,主要表现在以下方面:

　　(一)内设业务机构设置标准不统一。一般认为检察权由侦查、起诉、诉讼监督权三大类组成,基于检察监督职能的诉讼化的特点,内设机构的设置应当尊重诉讼规律,如批准逮捕和起诉职能在诉讼规律上是需要分设而不能合二为一。还有一种观点认为捕诉一体化让办案人员一开始就站在起诉的高度,更能保证案件质量。从实践中,现除湖北咸阳的检察院“七部制”外,其他改革的基层检察院设置的“批捕公诉部”、“刑事检察部”等都整合了审查批准逮捕部门和公诉部门。

　　(二)内设机构的精简整合挫伤部分检察官工作积极性。改革后检察人员将划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类。员额制的比例将严格控制在中央政法专项编制的39%以下。近一半的法官、检察官将被分流安排到司法辅助、司法行政工作岗位上。主任检察官与辅助人员、行政人员不仅薪资拉开距离且地位、责任也分出了差距,且给予身份保障,不被任意解除。改革后,主任检察官大多是原来的部门负责人,原先部门副职由于员额制检察官的限制大多成为检察辅助人员,那么在责任心、积极性、主动性在办案中将会受到影响。

　　(三)办案力量形式数量增加实际隐形减少。如本来分摊到辅助人员(原是检察官)身上的公诉案件,由于辅助人员对案件没有独立办案的资格和决定权,也由主任检察官把关、那么既增加了主任检察官的工作量,也增添了承担办案质量终身负责和错案责任倒查问责制的心理压力。年龄偏大的辅助人员再入选员额的几率很小,将会摆摆老资格。辅助工作自然转移给相对年青的干警,致使工作压力分配不均,案多人少的矛盾实际上没有得到缓解。新一轮的人浮于事的现象可能出现。

　　(四)司法行政人员职业荣誉感降低。政治处和纪检负责人大多不仅是党组成员且是检委会委员,而且工作任务大强度高与业务部门相比并不轻松。机构整合后成为一个部门,且人员不属于检察官序列。本来作为政治教育和监督监管检察干警的部门人员现在被划出检察官序列,薪资幅度和政治待遇也将大幅度低于检察官,不仅降底了他们的职业荣誉感,也减弱了他们在检察官心目中的地位。另外由不是检察官的人员去教育和监督检察官工作似乎有些牵强和不理直气壮。

　　　　三、基层检察院内设机构整合问题的对策  

　　鉴于目前基层检察院在内设机构方面存在的问题,建议修改《人民检察院组织法》,进一步对检察机关的机构设置、人员编制、检察官地位和职责等内容进行补充完善。

　　(一)规范统一内设机构名称和规格。作为国家法律监督机关,其内设机构名称应科学、严谨,名称与其职能相称,且名称要规范统一。机构整合以来,各地整合机构的模式各不相同,如预防部门与反贪、反渎合并还是独立不统一,政工与纪检、检务保障部门合并还是单设也不一致。应当贯彻检察一体化的原则,明确内设机构的名称和规格,在有利于检察资源优化配置的同时,要考虑到改革后上下级检察院的相互衔接问题,建立统一的整合思路。我国幅员辽阔,对整合内部结构划分因地制宜,体现地方特色。

　　(二)内设机构改革应在司法责任制背景下设计。 内设机构改革应坚持“顺应责任制改革和检察权有效行使为必要”等原则,在司法责任制改革的背景下根据各院综合业务量、人员配备和管理幅度制定具体改革框架结构,遵循“以权分岗、以岗定量、以量立部”的思路。即根据检察权的具体属性,按照刑事诉讼权利的结构,分类设立检察官办案组确定岗位;以岗位的工作量结合本院的人员状况,确定行使每项检察权的检察官具体岗位数量;再根据岗位数量根据管理幅度需要,设立检察机关内设机构。

　　(三)提高进入员额制检察官比例。根据当地发案率和每个检察院实际人员结构在一定的幅度内适当的增加进入员额制检察官比例,不能一刀切。根据各地的实际情况在39%的比例基础上,适当的增加。这样有利于提高司法辅助人员晋升为主任检察官的空间和工作积极性,减轻主任检察官由于司法责任制产生的工作压力和精神压力,有利于检察工作顺利开展。另外改变不同县、区院之间职级待遇差别过大检察官等级不平衡的问题,妥善平衡检察官个人之间的利益,适当提高基层院检察干警的职级或是检察官级别待遇,实现现有检察官在一定的改革时间里合理安置和过渡,避免产生消极和对抗情绪。

　　(四)缩小行政人员与主任检察官的薪资差别。国办发﹝2015﹞3号、人社部发﹝2015﹞29号、人社部发﹝2015﹞47号[12]规定从2014年10月1日起,调整事业单位工作人员基本工资标准,同时将部分绩效工资纳入基本工资;没有实施绩效工资的,从应纳入绩效工资的项目中纳入。调整后的岗位工资标准:专业技术人员由现行的十三个级别550元—2800元分别提高到1150元—3810元。管理人员由现行十个级别的550元—2750元分别提高到1150元—3770元。从中可以看出事业单位的专业技术人员与管理者最高的薪资差别最低档没有差别,最高档调整前和调整后分别差别50元和40元,级别分别有十三个、十个级别。这其中体现了对专业技术人员的技术专业的尊重也体现出对管理者的劳动认可。因此在检察机关内部在划分检察官和行政人员时,得注重体现检察官的法律工作者的地位,同时也不能抹杀行政人员作为管理者的重要性。基本上占基层检察院三分之一编制的行政人员,大多从事与检察业务密切相关的工作,因此作为检察机关应制定相关标准,对于行政管理人员应该在薪资等方面与检察官相配套的等级标准,减少差距。

　　（作者系河北省沽源县人民检察院检察长 李玉川）