【关键词】农村基层组织人员 职务犯罪 预防
【摘 要】农业农村农民问题是关系党和国家事业长治久安的根本性问题,近年来党中央密集出台了各种惠农支农政策,投入大量资金以期发展农村经济和提高农民生活水平,然而随着新农村建设的不断深入,国家惠农支农资金投入的不断加大,农村基层组织人员职务犯罪却呈现出高发、已发态势,已成为阻碍经济发展和社会稳定的重要因素,是一个亟待研究解决的问题。
随着新农村建设的不断深入,国家支农惠农资金投入力度的持续加大,村支部书记、村主任、村会计等农村基层组织人员的职务犯罪呈现逐年上升和高发态势。2012年以来,我院共查办农村基层组织人员职务犯罪案件21件21人,占立案总数的24%。农村基层组织人员职务犯罪案件不仅严重侵犯了国家、集体和农民的利益,更成为制约农村社会稳定和农村经济健康发展的主要因素,值得分析与思考。
一、案件的主要特点
(一)、犯罪主体以村书记、村主任为主
涉案的21人中,村书记、村主任有6人,占比28.6%,这些人都是项目具体实施的直接负责人,享有项组织、领导、监督、管理、审批的职务便利。实践中,他们有的利用享有的某项职务便利,挪用公款归个人使用,中饱私囊,侵害老百姓利益;有的则是利用本人享有的审核职务之便,采取造假冒领的手段谋取巨额不正当利益;有的与行为相对人相互勾结,共同作案;更有甚者拉拢乡镇干部或者其他村干部共同腐败,并且在共同犯罪中担任组织、领导、指挥角色,起主导作用。如我院办理的欧庙镇李湾村原党支部书记、村委会主任李某某挪用公款案,其利用给农户发放征地补偿费之机挪用公款20余万元归个人使用,数额巨大,且超过三个月未还。又如卧龙镇鄢洲村原党支部书记、村委会主任陈某某,在协助区政府林业部门开展退耕还林工作过程中,利用职务上的便利,冒领国家发放的退耕还林钱粮补助50662.2元用于其个人及家庭开支。
(二)、犯罪领域相对集中在资金数量较大的支农惠农政策性补贴、征地拆迁、农村基础设施建设等领域
随着新农村建设的不断深入,国家惠农支农资金投入力度持续加大、农村土地开发利用规模扩大以及农村基础设施建设投入增加,支农惠农专项拨款和土地征用补偿款成为当前农村集体经济收入的主要来源。这些补贴款、补偿款往往数额巨大,少则几十万,多则上百万,在实践操作中又存在资金使用临时性、非规范性和非常规性等特点,因此成为农村基层组织人员非法牟利的主要目标。在查办的21件21人的农村基层组织人员贪污案件中,涉及国家支农惠农政策性补贴领域的职务犯罪共件7件7人,占比33.3%;涉及征地拆迁领域职务犯罪8件8人,占比38.1%;涉及基础设施建设的领域职务犯罪5件5人,占比23.8%。
(三)、犯罪手段复杂多样
犯罪分子为了逃避打击,采取了许多复杂隐蔽的犯罪手段,作案手法五花八门。如在国家支农惠农政策性补贴领域,有的犯罪嫌疑人采取虚报冒领,虚构并不存在的企业、项目或者个人的手段骗取国家支农惠农资金;有的伪造虚假材料,夸大实际情况,虚增补贴数目的手段骗取国家专项补贴资金;有的则是利用专项资金的申报、审核、审批等职务便利索取或者收受贿赂。
(四)、犯罪形式以共同犯罪为主
在农村无论是支农惠农政策性补贴资金、征地拆迁补偿款还是农村基础设施建设投资,资金管理上涉及到上报、审核、管理、发放等环节,为逃离风险,规避查封,实践中部分农村基层组织人员或是采取上下级勾结或是村委内部勾结或是村干部与村民内外勾结等多种方式,共同侵占补贴、补偿资金,获得非法利益。实践中村官职务犯罪中共同犯罪占比较高,往往出现整个村民委员的村支书、村主任、村会计等村干部集体腐败情况。在查办的21件21人的农村基层组织人员职务犯罪案件中,涉及村委委员共同犯罪的2件6人,占比28.6%。如我院2014年查办的欧庙镇黄桥村原党支部书记、村委会主任黄某某、原村委会副主任黄某某、原村委会妇女主任黄某某、原村委会财经委员梁某某贪污贿赂案,四人共同密谋,套取征地补偿五万余元后均分。
(五)、犯罪类型复合化,贪污、渎职行为交织
农村基层组织人员职务犯罪类型往往以贪污、受贿为主。在查办的21件21人中,贪污犯罪10件10人,占比47.6%;受贿犯罪3件3人,占比14.3%。此外,还涉及少量的挪用公款、玩忽职守和滥用职权等犯罪。农村基层组织人员往往利用职务便利,在粮食直补、普九化债、退耕还林等涉农惠民资金的申请、拨付、发放过程中,虚报冒领、套取并侵吞国家资金。
(六)、犯罪危害严重,性质恶劣
农村职务犯罪案件大多牵扯到案发地的村支书、村主任、村会计,有的甚至牵扯到上级主管领导和村委会其他干部,窝串案导致的最大问题便是普通群众利益受损,农村各种社会矛盾加剧,集体上访、群体性事件频发,社会不稳定因素增加。例如在查办欧庙镇李湾村村书记原李某某挪用公款案过程中,发生50余名村民在检察机关周围聚集、围堵反映李某某违法犯罪事实。又如在调查欧庙镇千弓小学原校长杨某某案过程中,发生了举报人到区委大门口闹访,并做出跳楼等过激行为,严重影响了国家机关正常办公秩序。农村基层组织人员的“小官巨腐”犯罪不仅给国家造成严重的财产损失,而且会严重侵害基层群众的合法利益,降低党和政府的权威和公信力,直接危害社会和谐稳定。
二、案件的成因分析
(一)、法治意识淡薄
农村基层组织人员的文化水平普遍不高,以初高中文化程度居多,甚至还有部分人为小学文化程度,加上其本身法治意识淡薄、法律意识不强、法律知识缺乏以及受传统的“官本位”思想和社会不良风气影响,面对利益存在侥幸心理,丧失自律,常常错误的认为“有权不用、过期作废”,“县官不如现管”,经不起金钱的诱惑,导致私欲膨胀,不惜铤而走险,以身试法。
(二)、村级制度落实不到位
村级村务、财务“双公开”制度、民主管理制度、村民议事制度、财务管理制度等,写在纸上,挂在墙上,交差和应付上级检查较多,真正落到实处的不多,导致村级制度往往流于形式,致使职务犯罪有机可乘。村账站管制度流于形式,村账站管工作一般由镇财政所负责,镇财政所是最后也是最有效的一道审核关口,但镇财政所对村里财务的收入和支出仅作表面监管,重记账轻管理,只审凭证,不审开支合理与否,使违反财务制度的票据凭条得以记账,从而导致村干部随意支出、虚假报账。
(三)、监督制约机制不健全
目前,在广大的基层农村,村务、财务大权主要集中在村支部书记和村主任等少数人手中,农村基层组织人员之间相互监督的意识淡薄,村委会的一切大小事务以及财务收支等,常常是村支部书记一人说了算,没有形成完整、有效的相互监督制约的机制。此外,群众监督也往往流于形式,有的村为了应付检查,虽然设置了公示栏进行信息公开,但公开的信息往往不具体、不全面、不规范、不及时。
(四)、财务制度管理不规范
通过调查发现,村集体财务凭证当中有相当一部分是白条、收据入账,没有原始发票,无法查证其真伪。且对国家拨付的惠农专项资金流水没有及时、全面上报核查,缺乏及时、有效的监督管理。村委会领导编造名目擅自挪用国家下拨涉农惠民专项资金,缺乏实质性的监督审查机制,为贪腐的滋生打开了绿灯。同时政府及相关职能部门往往对支农惠农资金的申报、管理、审核和发放管理不到位,甚至存在管理漏洞,给了不法分子可乘之机。
三、预防对策和建议
农村基层组织人员的腐败侵害了老百姓的切实利益,影响了农村集体经济的发展,并严重损害了党和国家在老百姓心中的良好形象。预防农村基层组织人员职务犯罪,要注重标本兼治,惩防并重,需要方方面面的支持和配合,不断完善教育、监督和管理机制,采取行之有效的措施,从源头上遏制该类人员职务犯罪的发生。
(一)、事前预防,以“廉政宣传乡镇行”为载体,让法治之光洒满乡镇
近年高检院在全国检察机关集中开展了查办和预防涉农惠民领域职务犯罪专项工作,我们坚持查防结合,并以预防宣讲为先导,从职务犯罪侦查部选拔3名具有办案经验、宣讲特长和群众工作能力的干警组成“廉政宣讲团”,并邀请农业、林业、工程建设、交通、司法、财政、审计等部门专业人员担任宣讲团顾问,采取专题的形式,分涉农补贴、征地搬迁、村建工程等专题进行备课,在“一乡两镇”开展 “廉政宣传乡镇行”巡回宣讲活动。讲课的内容主要是当前“一乡两镇”的国家工作人员职务犯罪的主要表现形式、职务犯罪对农村建设和村民利益有哪些危害、村务公开的基本措施和监督要点、农民监督维权的主要途径和自我保护方法等内容,力求把预防的意识和预防方法教给村民。宣讲团所到之处,尽可能采用村民喜闻乐见的方式进行宣讲。一是采取给乡镇干部和村干部讲一堂课、与村民扯一场“闲话”、为乡亲办一幅板报、教村民背一段预防顺口溜、给每户村民发一张法律服务联系卡,“五个一”的形式进行宣讲。开展形式多样的送法下乡、送法进机关、警示教育、现身说法等活动,一方面全面提升相关职能部门干部和农村基层组织人员的法治意识,强化宗旨意识和服务意识;另一方面,全面加强广大农民群众的法律意识,增强其依法维护自身合法权益的能力,鼓励其检举、揭发支农惠农领域职务犯罪。二是直接将农委、财政、水利、民政等部门的领导带到村里,给村民现场讲解政策法规、补偿标准和维权途径,并征求村民对基层干部的评议意见。三是积极拓展新媒体时代预防宣传阵地,如适时制作廉政宣传公益短片到“一乡两镇”进行播放,利用检察微信,定期发送针对“一乡两镇”相关问题的职务犯罪警示教育、廉政教育和道德教育,提升法制观念,做到警钟长鸣。
(二)、事中预防,以剖析案件完善制度为抓手,使规则意识深入人心
通过对“一乡两镇” 职务犯罪案件进行分析,针对案件中暴露出来的制度缺陷以及制度执行中的违规行为,以完善农村基层组织的制度建设和流程监管为目标,向发案单位发出检察建议,帮助他们建章立志,真正达到预防的效果。在“一案一建议”的基础上,还要针对类案进行举一反三,提出合理化制度建议。如针对征地搬迁项目中出现的农村“两委”班子成员因贪污被查处的问题,通过对类似案件的分析。我们共发现了三个方面的制度隐患:一是具体到户的面积测量和登记乡镇未派人员监督,存在弄虚作假的隐患。二是乡镇审核无程序性要求,存在未经实地查勘就审核通过的情形。三是财政放款只核对对方账户户名,存在利用假签名套取补偿款的隐患。为堵塞漏洞,可以向财政部门提出在面积测算、资料报送、资金拨付等三个重点环节确定一定的抽查比例的检察建议。将“一案一建议”扩展到“类案一建议”,总结类案的发案规律、发案特点和规章制度执行监督中的漏洞,针对性的提出预防建议,可以有效遏制类似案件的进一步蔓延,切实保障农民基本权益。
(三)、事后预防,以预防调查为依托,促使守法成为习惯
如果说预防建议是堵塞具体的管理漏洞,那么预防调查报告则更加注重从制度层面上思考,着力开出综合性的治理良方。一是对所办的职务犯罪案件进行再次梳理,对涉案款项的资金流向、涉案人员的相关部门单位开展进一步的预防调查;二是广泛推行公开制度。在农村基层组织环节,全面推开政务公开和财务公开,自觉接受群众监督。三是加强监督检查。乡镇政府及相关部门要加强对国家各类支农惠农资金申报、审核、管理、发放的监督管理,并定期对村级财务及各类专项资金开展检查和审查,确保国家各项支农惠农政策落到实处。四是严格责任追究。要严格落实党风廉政建设在各相关职能部门和基层农村的责任制,一经审查,严肃追责。
（作者系湖北省襄阳市襄城区人民检察院检察长 邹进康）
