检务公开是我国检察改革的重要探索,是检察机关不断满足人民群众司法期待的客观需要的重要举措,同时也是回应公众知情权的一种方式,其作为一项制度对实现公民司法知情权具有重要意义,同时也是司法民主以及权力制衡的有效途径。我国目前关于检务公开的规范主要包括《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》、《人民检察院“检务公开”具体实施办法》、《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》等规范性文件,检察机关在相关规范的指引下进行检务公开创新。但是,检务公开制度依旧存在着诸多缺陷和问题,如主要对检察机关工作程序类事项、综合类信息进行公开,而对公众在诉讼中或非诉讼中的权利表达方面甚是缺乏,即未从公众知情权角度来开展检务公开工作。本文最后将从权利实现的角度探讨公民对检察机关司法知情权的申请以及申请方式,对违反公开义务之制裁制度进行设计从而保障检务公开科学化、实质化。
一、 检务公开的法理支撑
目前尽管现行法律没有明确规定检务公开,但这并不意味着检察机关推行检务公开缺乏法理根基。根据我国规范性文件、司法解释以及政策相关规定,检察机关深化检务公开有着坚实的法理基础。
(一) 检务公开体现司法民主本质
民主作为一项国家制度,是随着经济社会发展而产生的特殊事物。哈贝马斯提倡的协商式民主则是对传统民主理论价值的一种理性回归。协商民主理论内涵在于通过讨论、审议等过程赋予决策内容以合法性,赢得公众对决策内容的认同,从而有助于公众更积极地配合决策的实施 。协商民主是关于民主政治的一套理念原则、决策程序和治理方式,强调公民是民主体制的参与主体,应积极促进公民对公共事务的参与,参与者应该在信息充分、发言机会平等与决策程序公平的条件下,对公共政策进行公开讨论,并以辩论、说理、批判的方式通过个体目标策略的转换和个人偏好的转移,形成公意和共识,从而赋予立法和决策以合法性。
协商民主理论通过特殊的程序对公权力进行制约,同时享有政治参与权的公民通过参与交往,形成立法目标,通过法律来保护公民权利和制约国家权力。我国宪法规定实行民主集中制原则,依法治国原则,对公权力制约的规范,以及对公民权利的规定。具有中国特色的社会主义民主理论中蕴涵着包括检察权在内的一切权力均属于人民,检察权来自于人民,人民赋权是检察权始点。检察机关对人民负责,受人民监督是根本要求。司法民主是协商民主的一种表现形式,强调的是司法参与性,在法律适用过程中实现公民参与协商,重视公众的影响力,同时也是对司法权力失控的防范。从该种意义上说,检察机关的检务公开则是检察机关健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法保障人民群众知情权、参与权、表达权和监督权的绿色通道。检察机关始终尊重人民群众的主体地位,全心全意为人民服务正契合检察工作的目标价值,同时也是有利于具有民主意识的公众参与司法活动实现司法民主 。
实行检务公开,将法律规定可以公开的内容及程序向全社会公开,是保障司法公正与司法民主的途径。实现检察民主,一个重要的环节就是要通过公开的方式将检察活动置于诉讼参与人及其他社会群众的监督下,同时也便于公众知晓其诉讼权利和义务,提高其民主参与意识。检察机关实行检务公开旨在将检察职权行使的方式与过程公开化、透明化,将检察工作置于公众监督下,是司法民主的具体实践。因此,必须实行检务公开以确保司法公开、司法民主与司法公正。
(二) 检务公开的权利保障功能
权利是法律赋予人实现其利益的一种力量,与义务相对应,是为了满足某种需要获得某种利益而采取一定行为的资格和可能性,受社会经济关系制约。即“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。” 权利的实现依赖于社会资源的投入,因社会资源的有限性,宪法作为权利的最高规范载体,通过政治体制涉及构造社会资源的分配机制,以被宪法列举的权利赋予民众参与社会资源分配的资格,即公民享有的在政治、经济、文化、人身等方面所享有的基本权利,还包括国家尊重和保障人权的规定。
我国现代化进程则是经济、社会和思想方面急剧变化的过程,经济的飞速发展,思想价值观念的变化以及公众参与意识的提高都对一切国家机关权力实施提出严苛要求。特别是宪法对人权的明确规定,体现了我国对人权的态度与原则。国家权力来源于公民权利,人民权利天生便是制约和平衡国家权力的一种社会力量。检察权作为国家权力的一部分,理应来自于人民,受人民权利的制约。人民群众的知情权、参与权与监督权实质属于宪法规定的政治权利自由的范畴,其实现均依赖于权力运行的公开与透明。通过检务公开、完善程序性的权利保障,既有利于保证公众对检察工作的参与力度,又利于对检察权的监督制约 。
检察机关依法对应当公开的检察事项以及群众相关诉讼权利义务,使群众监督贯穿检察办案始终,保障当事人的知情权与参与权,有利于群众接受程序结果,体现程序公正,以公开促公正,以公正赢公信。现实中,群众因主客观因素的影响,对自身法定权利不甚了解,而检务公开则是保障群众权利实现的有效途径。从法律角度来看,检务公开法制化属于保障群众知情权、参与权、表达权和监督权的应有的法制体系,是保障群众司法需求、群众根本利益的根本要求。
(三)检务公开体现权力制约原则
权力的来源是权力获得正当性、合理性的逻辑前提。任何权力的产生均是适应社会存在和发展需要,但权力运行中天生具有扩张性和排他性缺陷,即阿克顿所讲:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败” 。美国学者汉密尔顿进一步指出:“权力具有侵犯性质,应该通过给它规定的限度在实际上加以限制。” 实践证明,“防止权力腐败的最根本方法在于权力制衡。 ”检察机关的检察权同样也不例外。抑制检察权滥用的根本便是对权力实行制衡,即对检察机关活动进行监督制约。“一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑,面临着逾越正义和道德的诱惑。” 因此,必须对权力进行有效制约。制约原则既包括公民权利对国家权力的制约,也包括国家权力对国家权力的制约,在我国权力制约原则主要表现为监督原则,如人大监督、公民监督以及司法机关分工负责、互相制约制度 。
任何监督者同时也需要被监督,检察机关作为法律监督机关亦需监督,除了司法机关以及人大监督外,外部监督力量即人民群众的监督不失为一种有效方式,可以协调与平衡检察权行使与公民权利保护二者关系。检务公开则是从更宽领域、更广范围使检察机关的执法活动接受外部监督,接受群众监督,同时也可以规范检察权行使,促使检察机关科学执法理念形成,保障群众程序参与权实现。
总之,检务公开制度始终与一个国家或地区的经济社会发展相关联,与民主化、工业化、信息化以及管理科学化密切相关,是人民主权制度发展的必然产物,是权力受到控制与监督的必然要求,同时也是保障民众权益内在要求。目前,检察机关与其他国家机关信息公开的法制化已成为发展的必然趋势。
二、 检务公开内涵与意义
检务公开是指在当事人和其他诉讼参与人以及社会公众知悉下,检察机关以非秘密方式进行执法办案活动并向社会公众公布相关检察信息的举措。相关检察信息是指与检察权相关的不涉及国家秘密和个人隐私等信息。目前根据2006年6月最高人民检察院印发的《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》规定,检务公开内容包括实体和程序两方面事项,内容宽泛。为实行检务公开,检察机关建立健全了相关工作制度,如诉讼权利义务告知制度;主动公开与依申请公开制度、;定期通报和新闻发言人制度;责任追究和监督保障机制等等。实行检务公开最重要的是使检察权在法律规定范围内实现内容公开、程序公开和结果公开。随着经济社会发展,检务公开内容应该与时俱进,需要进一步充实完善,才能满足民众利益需求,便于其参与监督。
检务公开的法理基础在于司法民主的内在涵义,保障公民权利的必然要求以及监督制约权力的内在所需。2009年3月25日最高人民法院出台的《人民法院第三个五年改革纲要(二00九-二0一三)》规定司法改革目标中包括“健全司法为民工作机制”,要求“健全司法为民工作机制,健全科学、畅通、有效、透明、简便的民意沟通表达长效机制,充分保证人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。”检务公开制度同样是司法为民工作机制的一种,该制度促进了检察机关公正执法理念形成,有利于检察机关公信力的构建,有利于检察权的规范运行,也有助于公民法律意识培养,调动其参与监督的积极性。
党的十八大报告指出:“推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,健全咨询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。”党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“推进审判公开、检务公开”。曹建明检察长于2014年1月9日在全国检察工作会议上的讲话中强调“能公开的一律公开”。从上述会议报告讲话精神理念中不难看出检务公开是大势所趋,如何有效实施则是重要研究课题。
三、 检务公开实践形式简述
检察机关为落实检务公开制度,不断丰富公开内容,健全公开机制,积极创新公开形式,拓宽公开渠道,将检察机关执法办案等信息置于民众视野下,便于民众监督与参与,切实保障诉讼程序中参与人诉讼权利,满足民众对检察工作的知情权、参与权、表达权和监督权。检务公开表现形式多样化,如公告公报、告知、公告栏、大屏幕展示、场所公开、听证、人民监督员公开、开放日、传统媒体公开、网上公开以及其他新媒体公开等 。各地检察机关就检务公开的具体做法如下。
检察机关为探寻民意,广泛征求民众对检察机关各项工作的意见和建议,设立检察长信箱,便于民众向领导反映问题,提出意见;建检察专员释疑解惑制度,及时向当事人答复、解释诉讼程序中相关问题,减少涉检信访事件的发生;完善与人大代表、政协委员等社会人士的联络沟通机制,有效对检察机关庭审、听证等活动进行监督,提高执法效率与公正性;邀请新闻媒体参观报道,对办案过程进行跟踪报道,便于对检察工作进行监督。
对具体公开的信息而言,各地检察机关积极拓展信息公开的广度和深度。对于立案信息公开,一些检察机关设立专门服务窗口,实行诉讼风险告知、案件信息查询等服务,便于民众查询相关信息。如目前各地检察院设立的检察为民服务中心,设专门服务窗口便于信息查询。对重要案件庭审公开方面,则是制定旁听案件庭审和报道案件的实施规则,实现对民众和媒体知情监督的保护。而对于一些涉及到当事人或其他利害关系人重大权益的案件实行听证时则会同时告知其听证事由、时间地点、诉讼权利义务等事项。目前,完善法律文书公开制度迫在眉睫,有条件的检察机关配备专门人员负责法律文书网络监管、通报工作且定期发布部分已办结案件的法律文书,便于对法律文书规范化的监督。检察机关在不违反保密义务的前提下,对检察机关业务管理、行政管理和队伍建设等信息,以及检察统计数据和分析报告等信息均通过网络、新闻媒体、窗口服务平台等形式予以公开,专门设立检察机关“公众开放日”,确保检务公开实质化。
最后,为有效践行检务公开制度,各地检察机关积极贯彻执行检务公开监督保障机制。如建立全员参与、业务部门为主、专兼职结合的人力保障模式;对检务公开工作人员的的教育培训;选任有责任心、法律意识强的人民监督员对案件公开审查以及听证等活动的监督;完善信息化建设,充分利用科技手段增加检察机关执法办案透明度;检察长、干警等下访、巡防等行为,将检察机关执法办案活动和民众面对面,特别是涉及民众利益的案件纠纷进行公开,切实保障民众知情权与监督权 。
四、 公开内容与申请主体
检务公开是检察机关主动公开检察信息的国家权力,检务公开相关论述以及检察机关相关做法都是从宏观方面出发,即按照“权力型”公开观念构建以及实施检务公开制度,并未注重对当事人或社会公众权利表达的维护,且法律规范中亦无从公民知情权角度来规定公民对检务公开的申请权和检察机关公开信息的强制性义务。部分检察机关对检务公开持自上而下的“管理”模式,而非展现自下而上的“服务”姿态,此做法很大程度上导致公开程序的工具化以及公开效果的形式化。因此,有必要从权利实现的角度来探讨公民对检察机关的司法知情权。依据检务公开的程序启动是否需要申请,可以将其分为依职权主动公开与依申请公开。
最高检2006年发布的《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》第五部分明确规定需健全主动公开和依申请公开的制度。检察机关主动公开的信息一般具有抽象性、普遍性以及涉及大众的特点。若具体分类细化这类信息,检察机关主动公开的信息包括:一是检察综合类和政工类信息,包括检察制度简介;检察院地址联系方式等信息;检察内设机构与职能信息;有关检察机关与检察人员的规范性文件;重要的综合性检察时讯;检察长工作报告;队伍建设情况等。二是检察业务综合性信息,包括与检察机关执法办案相关的规范性文件;检察法律文书以及检察业务工作数据;与诉讼参与人相关的执法办案的工作制度。三是程序性信息,对当事人实时查询举报、控告、申诉的受理、流转等办案流程;对公众公开审查、答复与听取意见的时间;对重大案件的刑事拘留、逮捕、起诉、变更强制措施等信息。四是实体类信息,包括不立案、不逮捕、不起诉等检察机关终结性法律文书,职务犯罪案件查封、扣押、冻结涉案财物处理结果等。五是法律监督信息,包括重大追捕、追诉、超期羁押问题以及判决执行的监督纠正情况等 。
这些信息属于检察机关主动公开范围,体现成本控制理论以及保护个人隐私需求。由此可以看出检察机关主动公开的信息多是涉及到社会整体利益、影响范围广,若检察机关对上述信息并未及时主动进行公开,此时社会公众可以申请检察机关提供相应的信息 。
检察机关在诉讼程序中掌握的具体的、涉及个人或部分人利益的信息公开则需要特定的当事人或利益相关人进行申请。因该部分信息涉及到个人隐私,其他社会公众无权利申请公开。检察院有义务对该部分信息进行保密,除非当事人或利益相关人申请。刑事诉讼中的当事人主要包括被害人、自诉人、犯罪嫌疑人、被告人、附带民事诉讼的原告人和被告人。利益相关人则是指当事人之外的与案件处理结果有利益关系的其他诉讼参与人,包括法定代理人、诉讼代理人、辩护人和当事人家属等。若被害人知情权受到侵害,则其代理人便可向检察机关申请公开相关信息。
综上所述,检务公开中,检察机关依职权将抽象的、普遍的、涉及公众利益的检察信息主动公开,此类信息申请主体是广大民众。若检察机关未积极主动公开,民众也可向检察机关申请公开。而对具体的、涉及到个人或部分人隐私的进入诉讼程序的信息公开申请主体则仅是当事人或其他诉讼参与人,检察机关属于被动接受申请进行公开,对此类信息负有保密义务 。
五、 违反公开义务的法律制裁
根据检务公开规范性文件以及相关报告讲话中的理念得出检务公开基本原则主要表现为:法治性、真实性、利益平衡性、全面性、及时性、规范性、便民性、区别性和有责性。检务公开需要有法可依,坚持以事实为依据,还要做到对公共安全与个人隐私之间的平衡,对不同检察信息公开不能顾此失彼,对有些社会关注的热点信息应及时公开,同时也应做到规范化,信息公开亦便利民宗查询与知晓,及时吸纳民意,改进工作。检察信息公开需确认申请主体身份而进行不同程度不同范围的公开。有责性重在强调检察机关负有信息公开的法定义务,明确救济措施和责任追究 。
但是,目前我国在立法层面并未对检务公开制度进行明确规定,对检察机关未实质性履行公开义务的后果和权利人的申请权亦无明确规定。而在现实生活中,检察机关对诉讼程序中当事人或利益相关人信息公开申请不作为,此时不仅仅是侵犯其知情权,更是对诉讼正当程序的侵犯,此时当事人或利益相关人该如何保护自身权益,检察机关应承担何种不利后果需进一步探析。而对于抽象性涉及大众的信息公开申请,检察机关无动于衷不作为,此时检察机关又将承担何种责任则亦需思考。简言之,为保障检务公开的成效,有必要对检察机关侵犯公众知情权或侵犯特定人隐私权的不当公开行为的法律责任承担进行探究。
刑事诉讼程序中,刑事诉讼法明确规定当事人或利益相关人享有知情权,即诉讼参与人不可被剥夺的诉讼权利,相对的则是检察机关负有的告知义务。如何保障参与人此项诉讼权利实现,按照高一飞教授观点即在诉讼程序过程中予以解决,即以程序性制裁来保障参与人知情权实现。换句话说,对检察机关在诉讼程序中违反告知义务应承担对自己不利的后果。但我国法律、司法解释对此并无规定,主要是从机关工作人员失职依法进行处分。基于此,可借鉴外国相关规定,对检察机关违反告知义务承担相应的程序上的制裁以保障当事人权利实现,这种程序性制裁后果包括非法证据排除或诉讼行为无效制度。
根据检察机关告知义务对应保护的诉讼权利可以规定不同后果予以补救,如检察机关未履行告知义务对诉讼进行影响不大的,检察机关可立即补救,对其予以告知。但若对于当事人权益产生实质影响的,如检察机关对辩护人未履行告知义务,对被追诉人权利造成侵害后而取得的证据便可依据非法证据规则予以排除。若检察机关在侦查阶段对犯罪嫌疑人涉嫌罪名并未告知受托人,可进行补正告知 。
检察机关对诉讼程序外的具有抽象性、涉众性信息并未及时公开,侵犯公民知情权时该如何处理。本文认为,检察机关主动公开这些信息是为了保障公民对公共生活和政治生活的知情权、参与权和监督权的实现,与一般政府信息公开行为并无实质差异 。那么检察机关违反公开义务的后果则可参照我国政府信息公开的相关法律规范和具体制度规定。即检察机关对公民知情权侵犯时可采取向公开信息机关申请复议一次,还可以向上一级机关申请复核。若检察机关对信息公开具有其他不规范行为则可由上一级司法机关责令改正,严重时则可对直接责任人员依法给予处分。此举不仅保障公民程序权益,也给检察工作人员以威慑,及时公开相关信息。
最后,检察机关内部应建立检务公开激励与惩罚机制,检察人员积极进行检务公开可与其绩效考核相结合,而对违反检务公开制度的检察人员也应给予相应制裁,对涉及到当事人利益的具体信息不公开时则应启动程序上的制裁,如不能作为执法办案活动进行的依据或者重新启动执法办案活动,包括刑事诉讼程序中的非法证据排除或诉讼行为无效制度。违反检务公开的检察人员可通过法定程序由专门机构予以追究,同时对其违反检务公开制度所进行的执法办案行为予以否定。换言之,即程序上的不利后果与内部惩罚机制规定双管齐下,才能切实保障检务公开制度的实效。
结语
检务公开制度在中国自1998年实施以来,各地检察机关采取具体措施切实践行,虽无法律规范明确规定,但有着深厚理论基础的检务公开制度已然如火如荼。群众权利意识的崛起不仅要求检察机关执法办案结果公正,也更期待执法办案过程的公开透明;不仅要求对检察机关执法办案活动具有知情权,同时也期待对检察机关执法办案活动享有参与权与监督权。因此,检察机关如何进一步推进检务公开,构建科学有效的检务公开制度则成为一项现实课题。本文首先从检务公开法理基础入手阐释检务公开的意义,对检务公开的具体实践介绍以引出不足之处,即在“权力型”公开理念的指导下,检察机关对检务公开更多定位于检察权的运行方式而不是当事人和社会公众权利话语的表达方式;因此本文选择从微观处或者从公民角度详细叙述申请公开制度,最后则是从保障公民知情权、监督权等实现而对检察机关义务进行探究,特别指出检察机关违反检务公开义务的法律后果承担的必要性。
若检察机关对诉讼程序外的具有抽象性、涉众性信息未及时公开,基于检察机关主动公开这些信息是为了保障公民对公共生活和政治生活的知情权、参与权和监督权的实现,本文认为这部分信息公开与一般政府信息公开行为并无实质差异,即检察机关违反公开此类信息的后果则可参照我国政府信息公开的相关法律规范和具体制度规定。对于诉讼参与人对案件流程等相关的知情权等诉讼权利是法律明文规定,与之相对的便是检察机关负有的告知义务。如何保障参与人此项诉讼权利实现,需在诉讼程序过程中解决,即以程序性制裁来保障参与人知情权实现。换句话说,对检察机关在诉讼程序中违反告知义务应承担对自己不利的后果。不仅仅限于内部惩罚机制,还应借鉴外国相关规定,对检察机关违反告知义务承担相应的程序上的制裁,这种程序性制裁后果包括非法证据排除或诉讼行为无效制度。通过对检察机关违反公开义务之后果承担的明确规定,即内部惩罚机制与程序性制裁,方能切实维护公众司法知情权以及参与人诉讼权利,避免检务公开制度流于形式。
