十八届四中全会第五部分的核心是营造依法治国的社会氛围,夯实法治的群众基础和社会基础。具体讲,就是在全社会弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,从而让广大群众真诚信仰法律、自觉遵守法律、坚定捍卫法律,依法维权,依法解决在社会生活中遇到的各种问题,同各种违法行为作斗争,最终目的是保证法律在全社会得到有效贯彻实施。这是一项十分复杂的系统工程,需要推动全社会树立法治意识,推进多层次多领域依法治理,建设完备的法律服务体系,健全依法维权和化解纠纷机制。这四个方面的问题在逻辑上是一个相互联系的有机整体,是增强全民法治观念,推进法治社会建设,保证法律在全社会有效实施的四种方式或四种手段。我个人理解,法治意识是前提,社会治理法治化是基础,法律服务是保障,依法维权和化解纠纷是关键,我们必须要把四种方式或四种手段统筹起来,协调推进,这样才能达到预期目的。
一、法治意识是法治社会建设的前提
法治意识是依法治权的认知、观念、评价和思想体系的总和,是在法律生活实践中形成的,同时又反作用于法律生活实践。法治意识的形成要靠普法和法治宣传教育,更要靠坚持不懈地守法和用法,这一过程具有长期性和艰巨性,不是一朝一夕的事情。那么如何树立法治意识呢?要重点做好以下三方面的工作:
(一)加强普法教育
要健全普法宣传教育机制,发挥三个方面的作用,一是各级党委和政府的作用,也就是组织领导的作用,二是宣传、文化、教育部门和人民团体的作用,也就是宣传教育的作用,三是国家机关的作用,也就是按照“谁执法谁普法”的原则落实普法责任制,按照以往形成的固有观念,执法司法机关只负责执法司法,不负责普法,或者把普法作为一项派生性的工作,从现在起要彻底把这种观念改变过来,努力做到执法司法与普法并重。各有关机关单位要层层落实普法责任,将普法工作纳入目标化管理考核考评范围,建立健全客观的普法效果评价体系,加强督导检查,把各项工作任务落到实处。四是广大人民群众的作用,即开展群众性法治文化活动,充分利用民间的文化资源,让广大群众以自己喜闻乐见的方式宣传法律法规,倡导依法、文明、健康的生活方式,让法治文化占领群众文化的主阵地。五是媒体的作用,即健全媒体的公益普法制度。处在新媒体时代的广大群众处在网络信息的包围之中,而广播电视、报刊杂志这些传统媒体仍有广泛的受众,媒体资源是普法重要资源。在动作方式日益市场化的今天,要积极引导媒体为广大群众提供法律服务、普及法律知识,并使其常态化、规范化,多做为法治社会建设有益的非营利性活动。
(二)加强诚信建设
诚实信用是重要的法律原则,也是全社会所崇尚的行为准则。四中全会《决定》提出加强诚信建设的要求,这一提法比较新颖,并且是作为一项工程来深化、细化。诚信建设的核心问题是“权责一致”的问题,即享有权利的同时要承担义务,行使权力的同时要履行职责。严守诚信就是承担义务或履行职责。那么如何加强诚信建设呢?一个根本的方法就是健公民和组织守法信用记录,也就是要设立信用评级机构,通过某种方式或途径获取公民的守法信用信息,按照客观公正的标准对公民的行为进行评价,让这种评价在社会上广泛周知,作为与其建立法律关系的参与。以守法信用记录为基础,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,通过完备的制度,实现奖惩分明,弘扬正气、传递正能量,从而使遵法守法成为广大群众的共同追求和自觉行动。
(三)加强道德约束
道德与法律紧密相联,法律是道德传播的有效手段,道德是法律的精神内涵、评价标准和推动力量,法律的实施以遵循一定的道德原则为前提,法律效果也要通过道德原则加以衡量。因此,在法治社会建设中,要强化道德建设。要在全社会倡导社会主义核心价值观,弘扬中华民族优秀传统文化,营造以遵纪守法为荣、以违法犯罪为耻的社会风气,引导人们自觉遵守规则,遵守公共秩序和善良风俗,形成以规则为行为准则的意识,发扬自由、平等、守信的精神。通过道德建设让人们不仅依据法律条文行事,更重要的是依据法律所包含的道德原则来行事,真正在实际生活中践行法的精神,实现法的价值。
二、依法治理是建设法治社会的基础
依法治理是依据法律治理社会,它包括系统治理、综合治理、源头治理等形式,这是一项复杂的系统工程,需要调动各种积极因素,同时,慎重处理敏感问题。
(一)发挥社会规范的积极作用
思格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书中指出,在社会发展某个很早的阶段,产生了这样一种需要:把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来,设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯,后来便成为法律。这里实际上是对社会规范与法律之间关系的深刻说明,我们从中也认识到了社会规范的作用。在法治建设的进程中,我们绝不能忽略社会规范的积极作用,应当鼓励和支持市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章等社会规范的制定和实施。
(二)发挥社会团体和组织的积极作用
在一个法治较为完备的社会,按照“大社会、小政府”的结构模式,社会团体和组织的作用往往要大于国家机关的作用。而在中国特色社会主义法治国家的建设中,社会团体和组织成为了越来越重要的角色,发挥着越来越重要的作用。过去,我们对它们的认识不全面、不深入,往往低估了它们作用,而事实上,它们有能力承担着广泛的社会责任。基于广泛的群众基础,它们在参与社会事务、维护社会公益、求助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪,积极推进法治社会建设,这方面的作用是政府机关所无法替代的,因些,要进一步调动社会团体和组织参与依法治理的积极性。
(三)妥善处置涉及民族、宗教的问题
民族、宗教问题是社会治理中的重大问题,处置不当就会影响民族团结和社会稳定。要尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰,审慎、稳妥、依法处理民族、宗教问题。同时,要注意发挥少数民族群众和宗教界人士在社会治理中的积极性和主动性,组织他们学法、用法,通过法律途径保护自身的合法权益,维护国家的民族、宗教政策。同时,从少数民族风俗习惯、历史传统和宗教信仰中发掘对法治文化有益的因素,为法治社会建设服务。
三、法律服务是法治社会建设的保证
衡量一个社会的法治化水平高低,一个最直观、最现实的标准就是这个社会法律服务的深度和广度。法律服务不是软任务而是硬指标,要突出法律服务的实效,通过法律服务让全体人民真切感受到法律带来的福祉,真正实现在法律关爱下的幸福生活。
(一)建设覆盖城乡的法律服务体系
目前,法律服务在城乡间还不均衡,农村牧区可利用的法律资源较为短缺,而且法律服务还不够深入、细致,针对性不强。为此,一是要实现法律服务的全覆盖,尤其要覆盖法律服务比较薄弱的乡村,把法律服务的重点放到农牧民群众身上,使他们随时能够学法、用法、得到法律帮助;二是要做好重点民生领域的法律服务工作,解决群众最关心、最直接、最现实的教育、医疗、社保、住房等问题,让群众实实在在地感受到法律就在身边。三是要形成完备的服务体系,在司法行政机关的组织和协调下,整合律师、公证、法律援助、法律服务组织等各种服务资源,为广大群众提供优质高效的服务。
(二)完善援助、救助制度
法律援助和法律救助就世界上许多国普遍采用的一种司法救济制度,在我国启动得相对较晚。援助、救助作为法律服务的重点内容,要求司法机关严格依照法定标准和法定程序程序进行。对于经济困难的案件当事人,要坚持诉讼权利平等的原则,减免应收服务费用,减轻参与诉讼的经济负担。对于因刑事犯罪而导致生活贫困的被害人及其家属,要积极主动加以救助和抚慰。通过援助和救助,使社会的弱势群众也能够得到来自国家和社会的关爱,能够享受到法律赋予的权利,实现法律面前人人平等。
(三)统筹资源、发展法律服务产业、健全司法鉴定管理
要搞好法律服务就必须要保证有相应的法律服务资源。这其中最主要的是律师资源和公证资源。目前,我们的法律服务资源还不够丰富。在资源不足的情况下,要把这些资源统筹优化、合理配置。在法律服务过程中,除了要大力发展律师、公证等服务业外,还要积极发展涉外法律服务业,以应对目益突出的全球化挑战。司法鉴定是法律服务中的重点问题,由于鉴定机构良莠不齐、启动程序多元化、鉴定标准不统一、部分鉴定机构及鉴定人不负责任等原因,导致司法鉴定存在瑕疵,进而导致诉讼活动不能顺利进行的现象并不少见。针对上述问题,必须要健全统一司法鉴定管理体制,保证司法鉴定客观、真实、可信,从而保证相关的诉讼活动顺利进行。
四、依法维权和化解纠纷是关键
在现实生活中,权益受到损害及发生矛盾纠纷是较为普遍的社会现象,而这些现象是否能够解决得好,直接关系到社会稳定,也是在检验着一个社会法治化的能力和水平。解决好维权问题、有效化解矛盾纠纷,要做好以下四个方面的工作:
(一)加强“四个机制”建设
这四个机制就是社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制。通过社会矛盾预警机制,及时把握倾向性、苗头性问题,提前制定应对措施,始终掌握化解矛盾的主动权;通过利益表这机制,承认和尊重群众的正当权益和利益,畅通群众表达意愿的渠道,增强群众解决问题信心;通过协调沟通机制,通过协调沟通机制,围绕群众关心的重大问题,由党委政府有关机构及负责人与群众团体进行平等、直接、公开的对话,促使各方达到共识,促进问题的解决;通过救济救助机制,使困难群众的基本生活得到保障,进一步增强对国家和社会的认同感。这四个机制是化解矛盾纠纷根本保障,即使发生权益受损、形成矛盾冲突的时候,也能够通过一系列完备的制度、程度在最短的时间内、以最低成本予以解决,防止小问题演化成大问题。
(二)实现信访法治化,纠正“信访不信法”的偏差
长期以来,在群众中存在“信访不信法”的错误观念,认为信访才能解决问题,而且是“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”,导致缠访缠诉现象十分严重。“信访不信法”的问题表现在群众,但根源在司法机关,也就是说,司法机关司法的公信力不高,司法权力运行机制不合理。如何解决这个问题呢?那就是把信访纳入法治化轨道,以制度提升司法公信力,从顶层设计上杜绝“选择性立案”和“程序空转”现象,保证合理合法的诉求依据法律的规定和程序得到有效解决。
(三)强化解决矛盾纠纷的“五种手段”
调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼是解决矛盾纠分的五种手段,它们各有特色,有不同领域发挥着不可替代的作用。在解决矛盾纠纷的过程中,要使这五种手段相互衔接、相互协调,形成多元化的联动机制。在立足于诉讼和调解这两种手段的同时,要注意发挥仲裁、行政裁决、行政复议的作用,让群众熟悉并适应这三种手段和方式。在调解方面,不能弱化司法调解,正确处理好调解与裁判的关系,在保证裁决主体地位的同时,继续深入做好司法调解工作。要更加重视人民调解,充分相信群众自行解决矛盾纠纷的能力,还要更多地开展行政调解工作,把行政调解作为行政管理的重要内容。
(四)强化社会治安综合治理
社会治安综合治理是社会和谐稳定的保证。如果说化解矛盾纠纷是柔性执法,那么社会治安综合治理就是刚性执法,是维权的最强有力的形式。在社会治安综合治理工作中,首先要主动防控,有效防范和化解影响社会安定的因素,通过大量艰苦细致的预防工作,消除违法犯罪的土壤,减少其发生的机率;其次是严厉打击各种刑事犯罪,重拳出击,坚决把刑事犯罪的势头打下去,增强人民群众的安全感,保护人民群众的生命财产安全,维护好生产、生活秩序和社会秩序;第三是加强重点治理,解决好食品药品安全、安全生产、生态环保、网络安全等领域的问题,回应好广大人民群众的关切。
(作者系内蒙古通辽市检察院党组书记、检察长)
