律师参与化解和代理涉法涉诉信访问题研究
——以基层检察机关办案实践为视角
为认真贯彻党的十八届四中全会精神,充分发挥法律服务队伍在维护群众合法权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中的积极作用,深入推进涉法涉诉信访改革,2015年11月9日,中央政法委印发《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》(以下简称《意见》)。《意见》对动员律师发挥其独特优势参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作起到了积极作用,对促进涉法涉诉信访法治化提供了制度保障,但在司法实践过程中,还存在一些实际困难。笔者以其所在的基层检察检察机关办案实践为视角,针对《意见》实施以来律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作运行模式、工作推进存在的问题,提出意见和建议,推进律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作取得质效。
一、律师参与化解和代理涉法涉诉信访的现实意义
(一)当前信访形势需要。我国正处于体制转轨时期,司法尚不能解决所有问题,司法实践中,“谈访色变”、“信访不信法”、“弃法转访”等现象大量存在。建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度,是经过深入总结基层实践经验,广泛听取各级政法机关、信访工作干警和律师意见,充分调研论证的基础上形成的,是贯彻落实中央决定的生动实践,是维护人民群众合法权益的有效保障,是推进信访走向法治的重要途径,是化解涉法涉诉信访难题的迫切需要。
(二)涉法涉诉信访改革需要。随着依法治国基本方略不断推进,大量社会矛盾以涉法涉诉信访案件的形式涌入司法领域。一方面,有的信访群众在多次上访无果的情况下,会把法律作为最后的“救命稻草”,但因对法律不理解、对办案单位不信任等诸多因素形成信访问题;另一方面,也客观存在办案机关自身有错不纠,或受客观条件限制案件破不了、执行不了等原因而造成的信访问题,既增添了信访人自身的经济、精神双负担,也耗费大量司法资源,更为重要的是给社会秩序造成很大冲击,一些非访、缠访、闹访行为的出现,也对司法秩序、司法公信力造成了极大的冲击。
(三)检律互信桥梁搭建需要。无论从总的信访形势,还是仅从涉法涉诉信访改革本身来看,不同程度的存在信访群众对信访不信任、不理解,不接受的情形,此时迫切需要一个桥梁、一个纽带共同解决问题。律师是专业的法律人士,具有丰富的法律知识和法律实践,具备解决复杂法律问题的能力,具有第三方和中立的特质,与案件本身无利害关系,可以以专业的眼光客观、中立地评价司法机关的司法办案工作,消除信访人对司法机关及办案人员的疑虑和抵触情绪。对在参与化解和代理过程中发现的确有错误或瑕疵的案件,律师可以直接向有关司法机关或办案人员反映,从外部提高司法机关的纠错力度和司法公信力。
二、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的实践探索
(一)加强制度建设,强化组织领导。笔者所在的基层检察院院党组高度重视律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作,及时组织控申干警学习中政委《意见》及其他相关文件,统一思想,理清工作思路,明确责任分工,确保该项工作顺利开展。在强化组织领导的同时,该院注重制度建设,在全市率先出台了《关于律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的实施意见(试行)》(以下简称《实施意见》),并成功与区司法局进行了会签。《意见》从指导思想、基本原则、目标任务、适用范围、运行模式、处置方式、工作保障七个方面对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件作出了明确规定,为律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件提供了制度支撑。强化领导与制度支撑双管齐下,推动律师参与涉法涉诉信访工作健康有序进行。
(二)建立律师名库,拓宽社会知晓。该院积极与区司法局沟通协调,建立了包括民事组4人、行政组3人、刑事组3人的律师名库,并将律师姓名、联系电话、执业证号及擅长的法律业务进行公布,供申诉人及信访对象结合自己的申诉理由及信访诉求有针对性地进行借鉴选择,拓展最广泛的社会知晓面。同时,通过官网、微博、微信、宣传手册等方式,点面结合对律师参与涉法涉诉信访案件工作进行广泛宣传,引导群众正确认识律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的宗旨,提升群众对该项工作的认识,让群众主动要求拥有专业法律知识的律师帮助自己解决法律问题,从另一方面为律师参与涉法涉诉信访工作提供有力构架。
(三)细化实施办法,规范介入模式。一是明确介入事项范围。《实施意见》规定,检察机关受理的如非访、缠闹访、集体访、极端访等八类涉法涉诉信访案件,均可推荐或由信访人自愿选择律师参与化解或代理,采取“主动申请”+“依职权启动”双向启动模式,前移矛盾冲突防范关口,通过律师参与化解和代理,引导群众依法理性表达诉求。二是明确运行模式。经与司法局协商,采取“定期选派”+“酌情商请”两种方式,律师可到检察机关信访接待场所接谈信访人,了解信访人诉求、疏导情绪、解疑释惑、提供法律咨询服务;检察机关也可根据案件具体情况,征求信访人同意,商请司法局选派律师,对经济困难无力聘请律师的,纳入法律援助范围。
(四)初步大胆尝试,提高息诉罢访。2014年4月,该院出台了《邀请第三方参与化解涉法涉诉信访工作机制》,从四个方面对邀请人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、心理咨询师、律师、学者以及基层群众等第三方参与化解涉法涉诉信访作出了明确规定,推动涉法涉诉信访工作改革,此次初步尝试取得良好社会效果和法律效果。2015年10月,该院与司法局会签《实施意见》,单就律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作作出了规范。截至目前,该院共邀请律师参与化解涉法涉诉信访案件3件,代理涉法涉诉信访案件1件,目前该案正在办理过程中。邀请律师参与化解的1件不服法院生效刑事裁判申诉案件,律师通过阅卷和意见交换,并在公开答复过程中对申诉人进行释法说理,积极参与案件息诉化解工作。
(五)实行定期报告,总结实践经验。该院注重对律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作情况进行总结分析,并定期向分管领导及市院进行报告,提请协调解决试点中存在的实际问题。日常工作中注重对律师参与和代理的涉法涉诉信访案件的特点和规律进行全面梳理分析,综合研判,形成可操作的经验意见,上报市院,及时为律师参与涉法涉诉信访案件化解和代理工作提供科学参考。同时,与区司法局建立联席会议制度,定期对律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作进行交流,协调解决工作衔接问题,研究讨论案件办理难点,总结工作经验,确保信息互通。
三、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的实践困难
(一)缺乏立法保障。目前,对检察机关律师参与涉法涉诉信访案件无明确立法。中央政法委下发的《意见》虽然对律师参与化解涉法涉诉信访案件进行了制度设计,但因此项工作刚刚起步,《意见》也仅限于对政法各部门之间提出要求,没有上升到宏观层面的设计布局,从保障工作长远发展的角度来看,有必要对律师参与涉法涉诉信访问题进行立法保障,细化工作要求,确保工作取得实效。
(二)缺乏案件来源。以笔者所在的基层院为例,近几年来,每年办理的刑事申诉案件均稳定在1件左右,其他涉法涉诉信访案件也存在案源缺乏的情况,导致律师参与化解和代理的刑事申诉案件工作缺乏案件基础,律师在该项工作推进过程中更多的是被指定或邀请参与单纯信访案件的化解工作,没有更好的发挥其专业知识来为刑事申诉案件提供专业代理或提出专业意见和建议,导致律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作仅停留在表面化解状态。
(三)缺乏代理深度。律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作自2015年11月以来,推广近1年时间,各级检察院在实践中不断探索前进,律师参与化解和代理的形式多样,参与深度与广度也不尽统一。以笔者所在的基层检察院为例,办理的4件案件中只有1件为律师参与代理涉法涉诉信访案件,另3件均为律师参与化解的信访案件,律师更多的以“中立者+劝导者”的身份参与到涉法涉诉案件化解中,而没有真正运用其专业法律知识深入剖析和代理案件,参与的深度和广度值得深思。
(四)缺乏宣传广度。2015年11月,中政委下发《意见》,就律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件提出了明确意见,《意见》下发至今仅一年时间,检察机关特别是基层检察机关控申部门因事情繁杂,任务量重,办案人员少等原因,存在对该项工作的宣传不够到位,宣传方式不够灵活,采取新媒体等多种方式进行宣传不够及时等问题,导致许多信访群众及刑事申诉人不了解该项工作操作模式,对该项工作存在排斥心理,不愿主动聘请或指定律师参与自己的信访诉求或刑事申诉。
(五)缺乏群众认可。因基层检察机关对该项工作普遍存在宣传不到位的问题,律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件数量少,在一定程度上没有突出的办案数量和质量能在短时间内提升群众认可度,信访群众及申诉对象对该项工作大都持观望和否定态度。如该院办理的宋某某不服法院生效刑事裁判申诉案件,复查过程中,承办人员已明确告知申诉人可以聘请律师代理该案,但宋某某及亲属认为,律师都是站在检察机关的角度看问题,对其没有更大的帮助作用,故律师代理其案件明确表示拒绝,认为无代理的必要性。因此,提高群众对该项工作的认可度,是推动该项工作在更大层面铺开的一个重要瓶颈。
四、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的意见和建议
(一)立法保障,强化制度支撑。律师作为一支重要力量参与到信访,特别是涉法涉诉信访化解工作中,无论是协助党委政府或政法机关排忧维护社会和谐稳定,还是帮助人民群众解难维护群众的权益,都是客观现实需要。一方面,通过修改《律师法》将律师参与涉法涉诉信访案件作为律师的重要职责之一进行明确;另一方面,通过人大出台具体立法,将律师参与涉法涉诉信访案件进一步固化,充分调动律师参与的积极性和主动性,更好地参与到涉法涉诉信访案件的化解中来。同时,立法应给予律师在参与化解和代理涉法涉诉信访工作包括知情权、阅卷权、申请调取证据权和意见建议权等必要的权利保障,以利于律师更好的参与化解和代理工作。在涉法涉诉信访案件处理的整个过程中,努力形成一致通力合作、共同解决问题的良好局面。
(二)拓宽案源,扩大律师参与。保障刑事申诉案源,努力拓宽律师参与刑事申诉案件范围。严格按照高检院《刑事申诉案件复查工作规定》的要求,充分发挥刑事申诉检察对内对外监督制约职能,进一步加大审查复查力度,对符合条件的刑事申诉案件做到及时受理,依法复查,按时办结,防止该立案的不立案,防止办案“走程序”和草率结案,在刑事申诉案件办理过程中,邀请律师参与以抗诉为中心,灵活运用再审检察建议、纠正违法通知、检察意见等监督手段的多元化监督化解格局,切实提高监督的效率和效果,切实提高律师参与化解的力度和质效,以公开促公正、赢公信,稳步推进阳光检务。
(三)加强代理,拓宽代理深度。通过责任意识提升及配套措施跟进,逐步将律师参与涉法涉诉信访案件由化解转来实质代理,拓宽律师参与办理的广度与深度。要充分调动律师参与该项工作的积极性,总结工作经验,在案源充实的情况下,与司法局协商建立联合考核机制,对律师事务所及律师开展工作情况进行专项考核,共同促进工作全面开展。同时,应建立起一套完整的表彰奖励机制,对在化解和代理工作中表现突出,成绩优异的律师事务所及律师给予一定的表彰和奖励,做到考核与奖励机制并行,推动律师参与涉法涉诉信访案件化解和代理并行。
(四)加强宣传,扩大群众知晓。检察机关特别是基层检察机关,对律师参与化解和代理刑事申诉案件应进行全方位、多角度、扩大化宣传,通过新媒体、官方微信、微博等新媒体途径,让群众了解检察机关开展此项工作。检察机关应进一步宣传律师在维护群众合法权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中的积极作用,让群众深刻认识律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件,可以有效地引导信访人依法理性行使诉讼权利,合理利用宝贵的诉讼资源,消除不合理的诉求和期待。律师在为信访人明法析理、指点“迷津”的同时,还可以对其进行有效的心理疏导和说服劝导工作,帮助其早日走出信访“泥潭”,最终实现申诉预期或彻底服判息诉。
(五)增强质效,争取群众认可。在加强对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件宣传的基础上,提高案件办理质量,积极引入律师参与,促成矛盾化解,以公平赢公信、以公正促认可,让群众了解律师参与的重要性和必要性,进一步提高群众认可度。息访最好的办法是解决问题,不是“堵”更不是“压”,在涉法涉诉信访案件处理的整个过程中,应努力调动一切积极因素,一切积极力量,特别是要调动包括律师在内的第三方及人民群众的参与力度和配合热情,形成三方一致通力合作、共同解决问题的良好局面,增强律师代理和化解涉法涉诉信访案件办理质效。
作者及单位:
周小平 四川省内江市市中区人民检察院副检察长
张群英 四川省内江市市中区人民检察院检察委员会专职委员、控申科科长
兰东梅 四川省内江市市中区人民检察院控申科检察员
