所有权力的行使必须存在界限,缺乏规制的权力必然导致滥用和腐败,作为我国法律监督机关的检察机关在行使检察监督权的同时,也要接受监督。2003年,为了回应社会各界对检察权行使的质疑,加强对自侦案件办理的外部监督,高检院启动了人民监督员制度的试点工作。这一制度创新对于促进检察机关依法文明办案,提高办案质量,维护保障人权产生了积极作用,推动了我国司法公开化的进程。在肯定其积极作用的同时,还要看到此项制度仍存在需要完善规范的地方,特别是人民监督员选任机制方面。人民监督员选任机制是人民监督员制度的起点和基石,由什么部门来选任人民监督员,选什么样的人担任人民监督员,选任人民监督员该履行什么样的程序,直接关系人民监督员制度运行成败。
一、人民监督员选任机制发展过程
2003年9月,最高人民检察院制定和发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》,规定了人民监督员需要具备的条件。人民监督员应当具备下列条件: 第一, 具有中华人民共和国国籍; 第二, 拥护中华人民共和国宪法; 第三, 年满二十三周岁; 第四, 作风正派, 坚持原则, 有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐, 征得本人同意, 由检察长颁发证书, 任期与本届检察长的任期相同。2004年7月5日, 最高人民检察院颁布了新的《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》。修改后的规定将原来人民监督员的任期与本届检察长的任期相同修改为一次任期是3年, 连任不得超过2次, 出现法定情形的, 人民监督员可以辞去职务。
2010年10月,最高人民检察院第十一届检察委员会第四十五次会议通过了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》,在检察机关全面推行人民监督员制度。该《规定》与高检院之前颁发的《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》相比,在人民监督员选任方面最大的不同就是取消了“各级人民检察院的人民监督员中,人大代表、政协委员应当占较大比例”和要求“有一定的政策、法律知识”的规定。第五条规定了不宜担任人民监督员的人员:受过刑事处罚或者受到刑事追究的;受过劳动教养或者行政拘留处罚的;被开除公职或者开除留用的。
随着人民监督员工作的深入推进,选任机制上的缺陷逐渐暴露,人民监督员的选任、履职依据、履职程序等方面面临着普遍质疑。在这样的背景之下,各地检察机关在人民监督员的选任主体、选任范围、产生方式等各方面都进行了稳妥而大胆的改革。2006年, 最高人民检察院选取四川广安市等4个人民监督员体制外试点市,率先开展人民监督员“体制外”试点。在作为体制外监督代表的“广安模式”中,全部由地方负责人民监督员的产生、选任和管理,将检察机关排除在人民监督员选任、管理机制之外。随着人民监督员制度的法制化进程加快, 逐步实现人民监督员产生方式的外部化是大势所趋。
二、关于人民监督员的选任范围
从十年来各地的实践看,大部分的人民监督员都是人大代表、政协委员、企业家等社会精英人员,本来在人大代表、政协委员中来自基层的比例就小,很多人民监督员又从人大代表、政协委员中选出,缺乏人民监督员来源的广泛性、代表性。在实际监督案件过程中,人民监督员往往是对检察机关的拟处理意见进行附和,其公信力和监督效果备受质疑。从2010年《规定》关于人民监督员任职条件的修改可以看出,降低了人大代表、政协委员在人民监督员人员构成中的比例,也不再硬性要求人民监督员具有一定的法律知识,这一修改目的也是为了进一步消除司法神秘面纱,激发公众对检察机关监督的参与热情,增强外部监督的说服力和公信力。
无论是在理论界还是实务界,对于选什么人担任人民监督员,还存在着较大的争议。有观点认为人民监督员制度与英美法系的陪审制度、日本的检察审查会制度有着类似的法理基础,应该借鉴国外先进经验,放宽人民监督员选任范围,取消诸多限制条件,让更多的人参与进来,让公众用自身的常识理性、社会经验对诉讼案件作出符合主流社会共同价值取向的判断,此即“大众化”论者。而“精英化”论者则认为法律事务是一种专业性很强的工作,人民监督员监督检察机关的“三类案件”、“五种情形”,需要较强的分析判断能力和必要的法律等专业知识,如果把如此重要的刑事案件交予没有的任何专业背景的人决断,未免不太严肃。两种观点均有其合理性,也是人监督员制度改革过程中不可回避的问题,如何解决关键是找到二者之间的平衡点,不能走向单方面的极端。
从人民监督员的职责看,人民监督员负责对检察机关办理直接受理立案侦查案件的案件事实、证据、法律适用等实施监督,这与法院人民陪审员职责还不相同,人民陪审员负责对案件事实进行审查,不对案件法律适用进行评价,而人民监督员还要对案件法律适用情况进行评议。随着法律活动日益专门化、职业化,如果一名人民监督员不具备一定的法律知识,在监督过程中只能是盲从检察机关的意见,不能充分履行其职责、发挥其特定的作用。其实,强调人民监督员的大众化,是符合人民监督员制度的价值追求的。但人民监督员如果不具备一定的法律知识,忽视其需在专业、技术、法律上具备的知识能力,是难以履行好监督职责的,即使是履行职责,也难以使民众信服,严重影响案件监督的严肃性、权威性,最终可能导致外行监督内行,导致监督步入形式化和象征化,使之成为作秀或摆设的花瓶。
片面追求“精英化”、“专业化”也不行,司法民主化是人民监督员制度的法理基础,该制度就是要广泛吸收公众参与,鼓励公众对检察机关的监督,提高公众对检察工作的满意度,一味追求“精英化”,就丧失了人民监督员制度的生存基础。而且,律师、专家等专业人员在长期的法律工作中容易造成思维定势,加之一些人民监督员一般是行业专家、部门领导、资深律师等,人民监督员只是其众多社会兼职中的一项,自身工作非常繁忙,而工作精力有限,不能经常性的参与监督,监督的效果也会受影响。
因此,在将来的人民监督员立法中,科学设置人民监督员任职条件,保持专业人士与普通公众的适当比例,是完善人民监督员选任机制的关键。这样既能满足现阶段人民监督员监督工作的现实需要,保障案件监督的质量,又能维护检察工作的公信力,扩大人民监督员制度的影响力。将来,随着公民受教育程度和国民素质将不断提高,公民民主法治意识将不断进步,司法民主的热情也将不断高涨,可以逐步减少社会精英和专业人士在人民监督员构成中的比重,提高企事业单位基层人员、个体工商户、城市和农村基层群众自治组织人员在人民监督员结构构成中的比例。
三、关于人民监督员的任职期限
从上面关于人民监督员选任机制发展历程就可以看出,人民监督员任期经过多次修改,由五年改为三年,再由三年改回五年,每次修改都是经过诸多考量的,任职期限过长或过短,都不利于人民监督员制度的有效实施。
从现行规定看,人民监督员的任期有些过长,将会影响监督作用的充分发挥。一是影响人民监督员的积极性。目前,我国民众司法民主的积极性还比较低,成为人民监督员后,每届任期五年,如果连任后任期可以持续十年,如此长的时间里,人民监督员的监督激情将会消退,任职惰性慢慢产生,评议案件不负责任,监督案件质量难以保证。二是容易导致人民监督员的“熟人化”。现行《规定》虽然将人民监督员的选任、管理上提一级,但是人民监督员仍然难以摆脱人情社会的影响,在此过长的任期内,极有可能逐渐被同化到检察机关的阵营,涉及检察机关违法的人和事,不愿监督,不好意思监督,容易滋生司法腐败。三是导致人民监督员更新缓慢。人民监督员任期时间过长,现任的人民监督员没有特殊情况,只能干满五年甚至十年才能卸任,造成人民监督员缺乏竞争意识。而想参与进来的,想成为人民监督员的人,可能要等五年甚至十年才有机会,容易挫伤民众参与监督的积极性,形不成人民监督员人才的有序流动。所以,应该适当缩减人民监督员的任期,既可以避免人民监督员与检察机关形成利益裙带关系,也能为更多民众参与人民监督员制度提供机会。
四、关于人民监督员的选任程序
人民监督员制度的设置初衷就是从公众中选取人民监督员,来对检察机关行使检察权情况进行监督,从本质上看具有强烈的外部性,而无论是从人民监督员的选任依据还是选任程序上看则具有明显的内部性特征:
(一)选任依据的内部性。目前,人民监督员制度还没有上升至立法层面,人民监督员制度的依据仅是最高人民检察院自行制定的《规定》。该《规定》既不是法律,也不是司法解释,只是检察机关的一家之言,不具有法律效力,只在检察系统内部具有约束力。人民监督员选任工作自始至终都会按照检察机关自己设定的规则、程序开展,对于其内部性的特征难辞其咎。
(二)选任机关的内部性。《规定》第三条规定:“地市级以上人民检察院应当确定相关机构负责人民监督员工作,县级人民检察院可以确定相关机构或者专人负责人民监督员工作。”实践中,各地都是由人民监督员办公室负责人民监督员事务,人民监督员从选拔到聘任,全部是掌握在检察机关的运作程序中,由此产生了自己聘任监督者监督自己的悖论,难免让人对其外部监督的独立性和有效性产生怀疑。
(三)人员考察的内部性。《规定》第十一条规定:“省级、地市级人民检察院根据本规定第四条至第六条的规定,组织对推荐和自荐人选进行考察,提出拟任人民监督员人选并向社会公示……。”第十二条规定:“拟任人民监督员人选经公示后,由省级、地市级人民检察院作出选任决定并颁发证书。”可见,经过组织推荐和自荐产生的人选,最终需要检察机关进行考察筛选,考察实际上是检察机关自由裁量的,裁量标准难以摆脱检察机关的价值取向。
可见,人民监督员选任机制上的内部性特征,容易造成人民监督员的监督流于形式,检察机关选出来的人民监督员在评议案件时基本是附和而不是挑毛病,不仅会降低监督实效,而且会影响民众对该制度的信任,人民监督员制度也会陷入可有可无的境地。作为一项外部监督制度,监督主体只有由检察机关以外的单位或部门负责选任、管理,才能从源头上保证制度的公信力和监督实效。为改变这一缺陷,从中央到地方,从检察系统内部到理论界,一致认为推进人民监督员选任机制的外部化是大势所趋。在现行条件下,由地方司法行政机关选任人民监督员具有理论和现实上可行性。由司法行政机关选任人民监督员,有利于加强司法民主,拓宽公众参与监督的渠道,进一步促进国家的民主法治建设。
作者系山东省昌乐县人民检察院检察长 郑爱之
