目前,随着我国司法体制改革的不断深入,检察机关内设机构的改革也势在必行,而办案组织与检察机关内设机构的设置密切相关,因此如何通过本次司法体制改革,有效解决内部机构职能重叠化问题,从而实现人员优化、资源配置的最大化,是摆在我们面前的新问题。然而,检察机关内设机构如何改革,却是一个非常复杂的系统问题。《人民检察院组织法》应当对检察机关内设机构的设置作出明确规定,使检察机关内设机构的设置有法可依,同时明确规定出与之相适应检察官办案制度,造就职业化、专业化的检察官队伍。
一、目前我国检察机关内设机构的现状及存在的问题
(一)内设机构的现状
回顾我国建国以来检察机关的发展历程,其内设机构经历了建国初期的初建、1978年检察机关恢复重建至1983年内设机构的进一步发展和规范、1983年至2000年内设机构调整、2000年至2003年集中改革内设机构四个阶段。[1]在当下司法改革不断深入的背景下,内设机构的改革也在不断探索之中。当前我国检察机关的内设机构一般包括以下几个部门:(1)案件管理部门(2)反贪污贿赂部门(3)侦查监督部门(4)公诉部门(5)渎职侵权检察部门(6)刑事执行检察部门(7)民事行政检察部门(8)控告、申诉检察部门(9)其他部门,如政工、办公室、行政装备、职务犯罪预防、法律政策研究室、纪检监察、技术等部门。
(二)当前检察机关内设机构存在的问题
1.内设机构设置过多,造成官多兵少,办案人员偏少,办案力量不足,从而使得案多人少的矛盾日益突出;不同部门之间有时存在交叉职能,造成部门间相互推诿扯皮、办案效率低下。检察职责无人履行;而在需要多个内设机构之间相互协助时,由于主管副检察长不是同一人,合作的结果也往往不尽如人意。
2.人员在科室之间调配时出现的问题,也影响着检察职能的发挥。相较于内设机构的设置如此齐整,检察机关内设机构的人员配备上却相形见绌,尤其在基层检察院情况更为突出,把本来就很少的办案人员分配到各个部门之中,难免出现“一人科室”,这种情况对于检察职责的履行是不利的。
3.目前,检察机关在机构设置和管理体系上基本套用了行政机关的模式,没有形成符合自身特点的模式,管理审批层级多,检察职权存在行政化问题,办案组织应该是司法机关行使其职权的主体,而检察机关的办案特点决定了其办案方式要更适合检察官独立行使职责。检察官应该是依法独立办案的最基本主体。可在司法实践中,检察机关的基本办案组织则是由科、处、局等内设机构来替代的,案件审查决定普遍实行承办人—科(处)长—检察长的‘三级审批制’,具有明显的行政化特点。另一方面,由于检察机关内部上下级检察机关领导方式的行政化色彩较浓,上级检察院的内设机构往往各自强调本业务的重要性,要求下级检察院对口设置相应业务机构,在没有设置对应内设机构的情况下,会年底考核中扣分甚至直接取消评先进的资格,但是这在一定程度上,分散和浪费了有限的人力资源,工作效果也欠佳。
4.内设机构设置的不合理,影响检察官队伍的专业化建设。目前在我国检察机关内设机构中非业务科室的比例高,这样也使得大量有办案资格的检察官并未从事业务办案,长此以往,难免会使这部分人法律知识、业务水平荒废,不利于检察队伍的建设。此外,因业务部门设置有限,也会使部分业务能力较高的检察官在得到提拔后,进入了非业务科室,从事行政性工作,从而引起专业人才断层等问题。
(三)检察人员管理方面的问题
检察人员是检察机关中行使检察权的主体,检察权的性质决定了检察官的特殊职业属性,其有别于一般公务员。但是目前在检察机关的人员管理与行政部门基本相同,检察人员的分类仅存在于称谓中如检察官、助理检察员、书记员等,并没有发挥实质的作用,一定程度上影响了检察队伍的专业化建设,对于检察权的行使产生不利影响。
1.检察人员管理具有强烈的行政色彩,这与法律赋予检察权的司法属性格格不入,在检察机关内部无论其是否在行使检察权,具有检察官的职务,且在部分地区,检察官准入门槛较低,使得一些不具备检察官素质的人员进入了检察队伍,从而使检察官职务的大众化,与检察官职业本来应当具备的“专业”、“精英”的形象相悖,也让部分检察人员丧失对职业的认同感。
2.检察人员的工资、福利等管理基本依照行政部门,主要取决于自身的行政职级,检察官津贴根本无法与其他的职称工资相比,这也使得部分检察人员更倾向于向行政官员的方面发展,忽略了对于法律知识的积累和业务水平的提高,这对于检察队伍的建设极为不利。
3.检察人员管理模式的行政化,容易使检察机关内部的部分人员积极追求能够“官”、“长”等职位,而一旦在竞争中失败,在升职无望的情况下,会丧失对工作热情,提前进入养老状态,甚至是辞职另谋出路。
二、内设机构与检察人员管理的关系
在检察机关内部,影响着检察权行使因素主要有两个,一个是内设机构设置,另一个就是检察人员的管理,二者相辅相成、相互影响。我认为,检察机关的内设机构设置与检察人员管理,在司法改革过程中,二者不可分割,一旦只改革其中一个方面,必将影响最终的的效果,人员分类目的就是加强一线的办案力量,形成一种固定的办案组织模式,提高办案的效率。因此,如果人员分类而机构不改,改革就不彻底,人员分类管理改革也会大打折扣,办案责任制将难以落实。例如,在改革只从内设机构入手,对其进行重新划分或者合并,而检察人员管理依旧参照行政模式的话,将会使改革将会浮于表面,流于形式,无法真正解决目前检察机关所面临的问题,也会使改革的初衷丧失意义。
检察职权配置以检察人员分类管理为基础,以检察长和检察委员会为统领,以主任检察官办案组织为中心,坚持检察业务与检察事务相分离、审查职能与监督职能相分离、案件办理和案件管理相分离,建立保障检察官独立办案、体现司法属性的扁平式办案模式,并围绕着检察职能或者办案组织为标准,科学合理地设置内设机构,将检察机关内设机构整合为检察业务、检务、检务保障等大部制的工作模块,并合理配置职权,从而保证检察职权的合理配置和有效运行。
三、在司法改革背景下,如何平衡内设机构与办案组织之间的关系
检察机关是国家的法律监督机关,按照法律的规定行使检察权。在检察机关内部设置一定的职能部门,具体负责履行不同内容的检察权,是有效行使检察权的重要组织保障。随着我国司法改革不断深入,检察机关内设机构的设置与人员管理模式显然已无法适应当今社会发展之趋势,改革已迫在眉睫。检察机关的职能应适应新时期检察工作的需求,其内设机构也应有所改变,这样才能保证检察机关更加高效、合理地行使检察权。笔者认为,检察职权配置应以检察人员分类管理为基础,以检察长和检察委员会为统领,以主任检察官办案组织为中心,坚持检察业务与检察事务相分离,建立保障检察官独立办案、体现司法属性的扁平式办案模式,将检察机关内设机构整合为检察业务、检务保障、行政管理等大部制的工作模块,从而保证检察职权的合理配置和有效运行
(一)在内设机构设置上,严格按照中央司法体制改革的要求,以检察职责为依据,以深化体制改革,优化司法职权设置,规范司法行为,建设公正权威高效的社会主义司法制度为目标,将目前职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门,通过进行大部制改革,整合内设机构数量,减少机构的数量,实行扁平化管理,把具有办案资格的检察人员充实到业务部门,增强业务部门的办案力量。
根据工作职责,将内设机构划分业务部门和非业务部门,并明确规定,哪些部门为业务部门,哪些为非业务部门,如将办公室、政治处、纪检监察、研究室等划分到非业务部门,从而使工作职责更加明确。取消中层领导这一层级,实行检察官办案责任制,淡化行政色彩,强化检察官的办案主体地位。
(二)检察机关办案组织的建立完善,需符合中央司法体制改革的精神,2014年年初,中央启动了司法体制改革试点工作,确定了司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下法院检察院人财物省级统一管理等四项改革任务。后高检院又下发了一系列的文件,如《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,为今后检察机关办案组织的建立完善提供了重要的法律依据。检察机关的办案组织将实行独任检察官和检察官办案组两种办案组织形式。健全检察机关办案组织形式,在实行检察人员分类管理、落实检察官员额制的基础上,根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度,实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。
1.检察机关的办案组织在实践中,应当重点推动办案组织结构的扁平化,突出一线检察官主体地位、落实检察官责任制,一是针对目前办案层级审批较多,决定与承办主体分离的问题,对办案组织进行扁平化改造,减少审批环节,提高办案效率;二是从行政化向适度司法化转变。由于目前司法实践中办案组织行政化色彩浓厚,因此在坚持检察领导体制的前提下,对现行的办案组织进行适度司法化改造,体现司法活动的亲历性、判断性等特征;三是以检察官为为办案主体,使一线检察官直接负责办案,使其成为有职有权、相对独立的办案主体,并严格落实检察官办案责任制。
2.重构检察机关办案组织,使之更加符合检察活动规律和组织建设方向。一是实行人员分类管理,按照工作性质,将检察人员分检察官、检察辅助人员、检察行政人员三类,明确不同人员的职责和岗位设置、员额配置比例以及管理依据,为形成并运行新的办案组织奠定基础;二是明确检察官的选任条件和程序,建立预备检察官培训、检察官遴选等制度,促进检察官队伍的专业化、职业化、精英化。
3.明确办案组织的职责权限,是办案组织重构必须解决的核心问题。在我国,法律没有明确规定检察官具有独立的诉讼地位,检察官的案件决定权来源于检察长授权,可以依法划分主任检察官、部门负责人、检察长及检委会在执法办案中的职责权限。除法律规定必须由检察长或检委会行使的职权外,其他案件处理决定可以由主任检察官负责的办案组织独立作出。属于主任检察官有权决定的事项,主任检察官对其决定负责。检察业务部门负责人主要负责案件审核、案件办理和行政管理。
4.充分发挥办案组织的作用,提高办案的质量。简单办案组织既可以是独任制,也可以是团队制。对于一般案件,建立一名检察官加若干检察辅助人员的独任制办案组,由检察官主持、领导办案组工作。对于较为复杂的案件,可以配备多名检察官,同时开展多项工作,并指定一名检察官总体负责。为增强执法活动的亲历性,还可以考虑建立检察长、副检察长、检委会委员直接参与办案制度,以其本来的职务身份直接参与办理重大、疑难、复杂案件。此外,还要完善监督制约机制,构建完备的执法办案监督制约制度体系,确保检察权依法正确行使和执法办案质量。严格落实检察长、检委会审批决定制度,加强检察长、检委会对执法办案活动的领导和监督。
(三)通过整合内设机构,构建新的办案组织
检察机关办案组织建设与内设机构设置,都是检察机关组织体系建设的重要方面,两者并行不悖,且相互关联。一方面办案组织重构并不是否定内设机构的存在价值。内设业务机构是根据检察职能划分设立的功能单位,主要职责是案件管理和综合事务协调,与办案组织,在职能作用、目标任务上有着根本区别。办案组织重构并非以取消内设机构或者以办案组织代替内设机构为目标。但为了适应组织结构扁平化的发展趋势,对于某些二级内设机构,可以考虑适当精简。一方面办案组织重构客观上要求整合内设机构。从横向上看,内设机构整合实质是重置检察职权和检察资源,直接关系新办案组织能否形成并有效运行;从纵向上看,内设机构整合关键是减少中间层级,对于办案组织扁平化改造具有重要意义。
内设机构整合应当符合诉讼规律、检察业务活动规律以及检察管理规律,兼顾各级检察院工作任务、人员现状等实际情况的差异。对于基层检察院,主要是要解决官多兵少,机构林立、效率不高的问题,可以按照“以两个适当分离”为内核,[2]横向大部制、纵向扁平化、突出检察官主体地位、优化检察职能配置”的思路,整合机构设置,建立以检察官为主体的岗位管理和办案模式。对于省市两级院,主要是要解决职能配置不科学,机构设置不统一的问题,可以按照优化检察职能配置和侧重精细化分工与专业化建设的原则,实行相关机构分设及职能优化,形成司法办案、诉讼监督、综合业务、综合管理、检务保障等五种机构类型。[3]
笔者希望能够看到通过司法体制改革,有效解决内部机构职能重叠化与办案组织之间的矛盾,实现办案人员专业化、精英化,司法资源配置的最优化,使检察官真正成为行使检察权的主体,涌现出一批高素质的检察官。虽然对于改革,我们总是满怀期待,但改革往往是一个系统的工程,牵一发而动全身,需要相关法律法规的修改配套及人事制度等方面的变革,每一项的改革都不简单。但相信在党的领导下,我国的司法体制改革一定能够稳步推进,法治国家的建设也必然日趋完善。
(作者系涿鹿县检察院检察长 张建军)
[1]徐鹤喃、张步洪:《检察机关内设机构设置的改革与立法完善》,《西南政法大学学报》2007年第1期。
[2] “两个适当分离”是指诉讼职能与诉讼监督职能,案件管理职能与案件办理职能适当分离。
[3]参见敬大力:《持续探索、综合施策扎实推进检察官办案责任制改革》,2015年全国检察长会议发言。
