党的十八大以来,党中央把生态文明建设摆上更加重要的战略地位。十八届五中全会以及“十三五”规划纲要更是将“绿色发展”作为五大发展理念之一。这对检察机关发挥检察监督职能,服务和保障生态文明建设提出了新的更高要求。检察机关开展环境行政执法检察监督,着力解决群众反映强烈、党委政府关注的环境保护问题,有利于督促各级政府依法行政、公正执法,有利于保护国家利益和社会公共利益。笔者以内江市市中区检察院为例,对开展环境行政执法检察监督的困难和问题作简要分析,并提出对策建议。

　　　　一、对环境行政执法开展检察监督的探索——以内江市市中区检察院为例 

　　2013年以来,内江市市中区检察院不断加强与环境行政执法部门的工作衔接,积极建立工作衔接机制,稳步推进环境行政执法检察监督,取得初步成效。

　　(一)着力构建环境行政执法与检察监督的衔接机制

　　一是建立联席会议制度,强化工作联络。2013年5月,内江市市中区检察院与区政府办、区环保局等16个政府相关部门召开首次民行检察与行政执法衔接联席会议。随后,为搭建与环境行政执法部门的沟通平台,该院与区政府联合制发《依法行政与检察监督工作联席会议制度》,明确工作规则和相关配套制度,确保定期召开联席会,听取行政执法情况汇报和对检察工作的意见和建议,对疑难、重大行政执法案件进行研讨。截至2017年9月,该院与环境行政执法相关单位召开联席会议32次。

　　二是争取党委政府支持,建立衔接机制。2015年以来,该院认真贯彻党的十八届四中全会精神,结合《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)(2015年修订版)》的相关要求,积极探索构建行政执法与行政检察衔接工作机制,起草相关制度并在全区相关单位广泛征求意见。2015年6月,市中区委办、区政府办印发了该院起草的《内江市市中区行政执法与行政检察、刑事司法衔接工作机制暂行规定》,明确依托“行政权力依法规范公开运行平台”搭建信息共享平台,由区检察院以检察建议、督促起诉等方式对区行政执法单位的行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政征收、行政监督检查等行政行为进行行政违法行为监督。

　　三是搭建信息共享平台,实现数据对接。将行政执法与行政检察衔接工作纳入区政府依法行政考核和社会治安综合治理绩效考核,督促各行政执法机关加强对“行政权力依法规范公开运行平台”的建设、录入、运行和对接,进一步加强协调配合,推动各项措施的落实。同时,区检察院确定专人不定期访问平台,查阅行政处罚、行政强制措施、行政许可等行政案件信息录入情况,及时掌握环境行政执法的最新情况,有效解决了信息沟通不畅、监督不及时、不到位等问题。

　　(二)扎实开展环境行政执法检察监督

　　一是开展网上巡查,全面掌握环境行政执法的工作情况。通过“行政权力依法规范公开运行平台”查阅环境行政执法信息,联合区法制办走访环境行政执法单位查阅卷宗,跟踪监督相关行政处罚及整改情况,强化监督力度和效果。2013年5月至2017年9月,走访区环境行政执法单位28次,查询涉及环境行政执法的行政处罚、行政许可等案件38件,查阅卷宗52份,对22件行政处罚案件进行了全程监督,实现实时、动态监督。同时,该院对环境执法机关信息录入不规范、行政处罚档案资料不齐全等问题提出了口头建议。

　　二是突出工作重点,加强对环境保护案件的跟踪监督。把解决环境保护的突出问题作为行政检察监督的重点,并通过案件回访跟踪监督,确保整改落实到位。2016年,该院共办理环境保护领域行政执法检察监督案件2件,提出改进工作检察建议2件,行政机关采纳2件。2017年3月,该院根据省环保督查组发现的问题,及时对区环保局办理的案件进行监督,发现四川德元药业集团有限公司排放污水总磷超标、市中区河坝街拆迁工地施工场地无防尘措施、内江市德丰种猪场及内江市市中区佳特食品厂排放废水超标案四家单位整改情况不明,遂依法对四家单位进行现场检查,并查阅了相关环境监察受案记录、执法处理台账等档案资料,针对核实的问题以口头建议形式督促区环保局、区住建局及时依法监管查处,并对整改结果进行了全程跟踪监督。通过强化监督措施,实现全面全程监督,进一步提高环境行政执法单位依法行政、规范执法的意识。

　　三是积极探索实践,稳妥推进环境保护领域公益诉讼工作。因环境行政执法机关违法行使职权或不作为,侵害国家和社会公共利益的案件,由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系,其无法提起公益诉讼。今年6月,十二届全国人大常委会作出修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定,正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。该院自觉以绿色发展理念为指引,积极探索开展生态环境保护领域行政公益诉讼工作。目前,该院从大气污染、土壤污染、水污染、固体废物污染等“环境”类案件入手,已就水源污染、未按规定堆放废危物问题收集公益诉讼线索2件,并将线索按规定层报省院,工作取得初步进展。

　　　二、对环境行政执法开展检察监督的问题 

　　(一)法律规定不配套,环境行政执法检察监督缺乏依据

　　我国宪法第129条和人民检察院组织法第1条明确我国检察机关的法律性质为“国家法律监督机关”。作为国家法律监督机关,当然应当具有对于行政违法行为进行监督的权限和责任,但是法律却没有赋予检察机关相应的职权。《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》规定人民检察院对行政执法机关可以提出检察意见、检察建议,但适用范围有限,且属于办案规范、法律位阶不高。虽然民事诉讼法、行政诉讼法新近修改后确立了检察机关提起公益诉讼制度,但仍未解决检察机关对违法行政行为的整体监督问题。由于缺乏法律上的明确规定,检察机关的行政执法监督目前只能在探索中进行,更没有形成相应的办案规则。检察机关对环境行政执法开展检察监督并作出相应的处理时,不能依据具体的法律条文来支持监督措施,必然影响监督效果。

　　(二)线索发现移交机制不健全,环境行政执法检察监督线索较少

　　行政违法线索发现,是对行政违法行为进行监督的关键。检察机关对环境行政执法的检察监督尚处于探索阶段,主要是通过履行检察职责发现监督线索。环境行政执法机关自身一般不愿主动暴露问题线索或邀请检察机关监督。就检察机关自身而言,反贪、反渎、侦监、公诉、控告申诉等检察业务部门,在履职中比较容易接触和发现违法行政行为线索,但由于内部线索移交机制不健全,加上有关领导和承办人重视不够,相关业务部门在履职中发现行政违法线索以后,也未及时移交给民事行政检察部门。

　　(三)开展调查取证难,获取证据的技术性、专业性要求高

　　查清违法事实,是开展环境行政检察的前提。根据现行法律规定,行政机关履行职务,有各种行政强制措施作后盾;人民法院办理行政案件,也有《行政诉讼法》规定的训诫、责令具结悔过、罚款、拘留等强制措施作保障。但是,尚无明确法律规定人民检察院在办理行政违法行为监督案中可采取何种调查措施或强制措施,导致调查取证比较困难。同时,部分环保领域涉及的专业知识较强,有的还需要进行检验鉴定,有的鉴定项目成本较高,获取证据的技术性、专业性要求高,对检察人员的专业知识能力、检察机关的办案经费保障能力提出更高的要求。另一方面,由于监督对象较为特殊,办案中进行调查取证的压力和阻力较大。某一领域的环境执法牵涉的行政执法部门较多,利益范围较广,在调查取证中如何厘清责任、协调关系也是需要考虑的问题。

　　(四)监督方式较为单一,检察建议的约束力不强

　　目前,依据现行法律规定及司法实践操作,除国家利益、社会公共利益受到侵害,对于符合公益诉讼条件的行政违法行为,人民检察院可向人民法院直接提起诉讼外,对其他更多的行政违法行为的检察监督主要采取检察建议的方式,缺乏相对刚性的监督手段和方式。由于法律对此类检察建议的效力并没有明确规定,监督效果往往取决于监督对象的法制意识、自律意识。

　　(五)监督力量比较薄弱,机构设置与专业人才配备不足

　　以内江市市中区检察院为例,该院虽设有民事行政检察科,但长期以来以民事诉讼监督为主,行政检察业务所占比例较少,开展行政执法检察监督的精力更为有限;在办案力量上,仅配备员额检察官、检察官助理和书记员各1名,人员的素质参差不齐,调查式复合型办案人员紧缺,与当前对民事行政检察工作的新形势、新要求不相匹配。面对繁重的办案任务和新增公益诉讼职能,以及上级院不允许独任检察官单独办理公益诉讼案件的新要求,“案多人少”的矛盾将变得十分突出。同时,由于环境项目审批、环境评价、环境污染责任性质认定专业性强,需要掌握的行政法律法规知识较多,民行检察部门的专业人才配备、专业知识培训也显得不足。

　　　三、加强环境行政执法检察监督的几点建议 

　　(一)加强立法,为环境行政执法检察监督提供法律保障

　　十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出,“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”各地检察机关探索开展的环境行政执法检察监督,有效促进了依法行政,保障了公民合法权益,维护了国家和社会公共利益。但司法实践形成的这些经验、做法具有一定的局限性和“地方性”,这就需要适时全面总结这些难能可贵的司法经验,进而提炼、上升成法律。建议立法机关明确规定人民检察院有权对行政执法活动实行法律监督,对检察机关监督违法行政行为(包括违法作为和不作为)的基本法律问题如监督原则、范围、方式和程序等问题,作出通盘的具体规定。需要强调,没有调查就没有发言权。检察机关只有通过调查核实,才能确认有违法情形存在,进行有针对性的监督。因此,立法应当明确赋予检察机关调查核实取证等监督措施,规范监督操作机制。关于纠正违法意见、检察建议的效力,特别是有关单位和个人配合调查、接受监督的义务,也应当通过立法予以明确,以确保监督效果。

　　(二)内外联动,提升监督案件线索的发现能力

　　强化外部衔接,积极与环保、林业、农业、水务、国土、食药等行政机关沟通联系,通过走访、召开联席会议等方式,深入了解环境行政执法工作情况。与政府法制部门探索建立行政执法监督案件线索移送机制,受邀参与行政执法案件的评查工作,为行政违法行为监督提供有效的案源线索途径。强化自身内部协作,加强民行与侦监、公诉、反贪、反渎、控申、刑执等部门的协调配合,建立健全内部信息共享、线索发现、案件协作、目标考核等工作机制,积极寻求上级院工作指导,形成检察监督合力。

　　(三)争取支持,确保环境行政执法检察监督取得实效

　　针对检察建议等监督方式缺少刚性,影响监督效果的问题,建议采取以下措施:一是充分发挥联席会议制度作用,争取相关行政执法单位对检察监督的理解和支持;依托环境行政执法信息共享平台加强跟踪监督,确保环境行政执法检察监督的动态化、常态化。二是主动向地方党委和人大汇报工作,争取地方政府工作支持,加大对相关环境行政执法单位的依法行政考核力度。三是加强与其他监督力量协调、配合,将检察监督和党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、社会舆论监督等有机结合起来,形成监督合力。

　　(四)加大宣传,为检察监督营造良好的舆论氛围

　　充分发挥新闻媒体的宣传和舆论导向作用,加强对绿色发展理念、环保知识和相关法律法规的宣传,适时开展生态环境安全法治宣传教育,激发全社会环境保护参与意识,为检察机关开展环境行政执法检察监督营造良好的社会氛围。大力宣传环保热线、检察职能,鼓励公民积极参与环保,畅通群众向检察机关反映监督线索的信息渠道。

　　(五)注重建设,合理设置办案组织、配备专业人员

　　合理的机构设置和人员配备能够降低环境行政执法监督的成本,迅速实现有效监督,从而达到事半功倍的效果。结合当前检察机关正在开展的司法责任制改革、内设机构改革,合理设置专业办案组织、配备专业办案人员,对于提升环境行政执法监督能力显得极为重要。建议在改革中继续保持民行检察部门单独设置并加强人员配备,甚至可以成立专业化更强的行政检察部门或行政检察办案组。针对行政执法、环境评价、环境鉴定等专业性较强的问题,应当配备具有专业知识能力的检察人员,或加强环境行政执法等专业知识培训,或聘请专家教授、专业人员作为办案顾问,以准确识别问题,保障办案质量。