公益诉讼起源于罗马法,旨在维护社会公共利益,大致可以分为行政公益诉讼、民事公益诉讼和刑事公益诉讼,其中,刑事公益诉讼逐渐发展为目前的刑事诉讼制度。《民事诉讼法》第55条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2017年,国家对民事诉讼法和行政诉讼法进行了修改,明确检察机关可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼,并且扩大了公益诉讼的范围。行政公益诉讼与民事公益诉讼主要目的都是为了维护社会公共利益,但前者侧重于对行政主体的监督,后者则侧重于对民事主体的监督。在我国,赋予检察机关提起公益诉讼的职能有利于规范行政权力的行使;同时,由检察机关提起行政公益诉讼也有其客观必然性。

　　　一、提起行政公益诉讼的必要性与合理性分析 

　　1、行政领域存在的现实问题

　　目前,学界对公共利益的理解可以说是见仁见智,莫衷一是,但公共利益受益的对象具有不确定性却是可以肯定的。行政机关是国家行使行政职能的组织,包括政府及其职能部门,理应是公共利益的坚定维护者。但我国行政机关在行政执法上仍然存在有法不依、执法不严、违法不纠等问题,有时行政机关自身也是损害公共利益的参与者、局中人,如在食品药品、环境保护等涉及公共利益甚广的领域,行政机关也存在着不作为、慢作为、乱作为现象,权力寻租、塌方式腐败等违法违纪行为时有发生。对于这些现实存在的问题,国家法律法规还缺乏完备的监督制约机制,职责不清,相互推诿扯皮也影响了监督机制的发挥,这必然导致公共利益受到损害。

　　公共利益受到损害无法得到救济的事例大量存在,百姓的维权意识相对薄弱也是不争的事实。我国古代有“无讼以求”、“息讼止争”的法律传统,大多数人“畏讼”、“厌讼”、“耻讼”,这一观念至今仍然影响着国人的行为。还有的人抱着事不关己高高挂起和总有人会出头的等靠心态,缺乏维权的主体意识。

　　2、检察机关提起行政公益诉讼的合理性分析

　　宪法第129条和131条规定,中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法作为国家的根本大法,在国家法律体系中处于核心地位,其赋予检察独立行使法律监督的权力决定了检察机关在提起行政公益诉讼方面具有独特优势。

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度,行政机关与司法机关都要对人民代表大会负责并接受其监督。我国长期实行计划经济体制,出现行政权力一家独大的局面,司法机关则相对处于弱势地位。检察机关作为国家法律监督机关,其职能也主要集中于对诉讼活动的监督,对行政权力的监督则相对弱化,但从法律监督的本义来看,其对象也理应包括对行政权的监督。赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力,其实就是明确了司法权对行政权的监督,这既有合理性也有合法性。检察机关作为公共利益的维护者在具体法律中也有体现,如人民检察院组织法第4条规定,人民检察院通过行使检察权,保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。此外,我国正处于全面深化改革的攻坚期,各种利益冲突呈现多样化趋势,而传统的信访、行政复议等纠错机制已不能完全适应形势的发展,公共利益受到损害后的救济渠道相对狭窄,检察机关作为法律监督机关,也理应在公共利益受到损害后为民发声。

　　　　二、提起行政公益诉讼必须遵循的几个原则 

　　矛盾存在于一切事物发展的始终,具有普遍性和特殊性。这就要求检察机关在提起行政公益诉讼过程中,既要遵循公开审判、两审终审、一事不再理等一般诉讼原则,也要遵循其自身的发展规律。

　　1、重大公益原则。检察机关提起行政公益诉讼应把握好公益和私益的界限。倘若行政机关的行为侵害的是公民的私益,则完全可以通过一般行政诉讼或行政复议等方式解决。如果检察机关过多的干预一般诉讼行为,则与私权自治、契约自由的法治精神相背离。建立行政公益诉讼制度的初衷是为了维护社会公共利益,因此只有当行政主体不作为慢作为乱作为,有侵害公共利益之虞或已造成严重后果,且怠于履行职责或拒绝改正错误时,检察机关才可提起行政公益诉讼。

　　2、主动干预原则。在民事诉讼和一般行政诉讼中,法院审理案件是基于当事人提出的诉讼请求,如果当事人不到法院起诉立案,法院理应遵循不告不理原则。在部分刑事诉讼中,如遗弃罪、虐待罪、重婚罪、侵占罪,法院也遵循不告不理原则。上述诉讼活动的主要目的是为了维护私益,而检察机关提起行政公益诉讼的主要目的是维护公共利益。检察机关虽然不是直接的受害者或直接利害关系的相对方,但基于自身职能和法律的授权,检察机关理应主动出击,千方百计扩大案源,而不应当被动地等待群众举报申诉。

　　3、行政前置原则。司法是维护社会公平正义的最后一道防线,如果在启动司法救济之前可以通过其他渠道维护自身合法权益,我们也可以采用其他救济手段,笔者认为检察机关提起行政公益诉讼更应确立行政前置原则。首先,行政机关与司法机关在根本利益上是一致的,都是公共利益的维护者。如果行政机关作出危害公共利益的行为,检察机关可以通过向其发出检察建议等形式督促其改正错误。如果其在法定期限内不履行或拒绝履行职责,检察机关才可启动诉讼程序。其次,我国是行政主导型国家,与司法救济程序复杂、时间较长的特点相比,行政救济更加高效便捷。此外,采用行政前置原则还可以最大限度的节约司法资源,避免司法过度干预行政造成行政效率低下等问题。

　　4、最后救济原则。当前,法律规定可以提起公益诉讼的主体包括法律规定的机关、有关组织和人民检察院。笔者认为,检察机关应当遵循法律规定的机关和有关组织优先原则,且其在维护公共利益时也可以采用诸如行政复议等方式。对于损害的公共利益如有相关机关和组织进行了维护,检察机关可不提起行政公益诉讼或撤回。如果确定无人保护公共利益,检察机关在发出检察建议无效或没有达到预期效果后,可以提起行政公益诉讼。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线,应当慎重运用。

　　　　三、提起行政公益诉讼急需解决的几个问题 

　　当前,检察机关提起行政公益诉讼仍然面临一些理论问题和实践问题需要解决,笔者就下面几个问题谈一谈自己的粗浅看法。

　　1、原告资格。最高检在出台《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》之前,提起行政公益诉讼的主体主要是公民和社会团体,《方案》则又明确了检察机关可以直接提起行政公益诉讼。但我国现行法律规定“与本案有直接利害关系”方可成为适格原告,也就是通常所说的“无利益即无诉讼”原则。检察机关作为公共利益的维护者,与案件本身并无直接的利害关系,因此需要突破现行法律的限制,强化理论研究,在国家立法上尽快解决检察机关原告资格问题。事实上,传统的利害关系学说已不适应现实情况的发展,而国家积极作为论和诉讼信托理论则可以为适格原告提供理论支撑,为立法工作提供有益借鉴。

　　2、受案范围。行政诉讼法第12条和第13条分别规定了法院受理公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的12类情形和4类不受理的情形,这为法院立案和公民、法人及其他组织提起一般行政诉讼提供了依据。行政公益诉讼在立法上也可以参考一般行政诉讼模式。在确定行政公益诉讼受案范围时,笔者认为不应把受理范围过度放大,而应限于行政机关不作为慢作为乱作为等渎职违法行为,且造成了严重后果或有造成严重后果的危险。如果把受案范围设定过大,有可能造成司法过度干预行政的结果,可能会影响到行政效率的发挥。

　　3、举证责任。在民事和刑事诉讼活动中,实行“谁主张,谁举证”原则,原告须提供被告行为违法或犯罪的证据。在一般行政诉讼中,采用了举证责任倒置原则,即由行政机关证明其行为合法。笔者认为,检察机关提起行政公益诉讼举证责任的承担应当视情况而定。如前所述,行政公益诉讼是在行政机关怠于履行或拒绝改正其错误的情况提起的,检察机关理应掌握了行政行为造成公共利益受到损害的证据,此时应适用“谁主张,谁举证”的原则,而不应当由行政机关提供其行为没有造成损害的证据,也不应当采用有罪推定的原则。此外,行政公益诉讼与一般行政诉讼的共同之处在于,二者的被告都是行政机关,在证明行政行为合法性方面,检察机关仍然处于弱势地位,此时应采用举证责任倒置原则,而不应由检察机关证明行政行为合法。