【内容摘要】生态环境保护是我国的基本国策。检察机关应充分发挥其在生态环境保护中的职能作用,服务美丽中国建设。本文从生态环境保护的现状出发,找出目前存在的问题和不足,探析原因,提供对策,供读者参考。
【关键词】生态环境保护 检察机关 法律监督
生态环境保护是关系国计民生和经济社会能否全面、协调、可持续发展的重大问题,是我国的基本国策。党中央历来高度重视生态环境保护工作,十八届四中全会更是将建设生态文明提升到依法治国的战略高度。检察机关作为国家的法律监督机关,应充分发挥其在生态环境保护中的职能作用,服务美丽中国建设,捍卫人类的共同家园。
一、生态环境保护检察工作现状
1.检察机关保护生态环境的工作力度不断加大。自1997年《中华人民共和国刑法》修订后,最高人民检察院会同最高人民法院三次联合发布司法解释。在最近的一次——2016年12月23日发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中,从五个方面对环境保护工作进行了规制:一是严厉打击篡改、伪造环境监测数据的行为;二是依法追究环评机构及其人员弄虚作假的刑事责任;三是进一步完善涉危险废物案件的处理规则;四是进一步明确细化了定罪量刑的标准;五是取消监测数据需经省级环保部门认可才能作为刑事案件证据使用的规定,环境刑事保护法网越来越严密。2014年,高检部署开展了打击生态环境犯罪专项行动。2015年6月6日,最高人民检察院召开新闻发布会,通报了检察机关2014年以来加强生态环境司法保护的有关情况及典型案例。同年7月2日,最高人民检察院公布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《试点方案》),上述做法充分体现了检察机关对惩治环境污染犯罪的高度重视和司法担当,保护生态环境的工作力度不断加大。
2.检察机关参与环境保护工作符合世界潮流。纵观大陆和英美两大法系主要国家,检察权虽在行政权和司法权的归属上不尽统一,但均主要在诉讼活动中发挥作用,并普遍作为国家和社会公共利益的代表参加诉讼,典型代表为法国、德国(大陆法系)和美国(英美法系)。相比发达资本主义国家对检察机关参与生态环境保护工作的方式主要是提起公益诉讼来看,我国法律体系中对检察机关服务生态文明建设的方式更注重检察机关内部协作配合和多样化,其涉及几乎所有的业务部门,方式有打击破坏生态环境犯罪、破坏生态环境犯罪背后的职务犯罪、提起民事行政抗诉及开展犯罪预防等。在高检制订的《试点方案》中明确规定在公益诉讼案件中,检察机关以“公益诉讼人”的身份提起诉讼,为检察机关增加了一项新职能,既符合司法规律,又符合法治要求。
3.检察机关服务环境保护工作任重道远。在司法实践中,多数环境污染并非一朝一夕,而是一个持续漫长的过程,环境危害后果发生与环境违法行为实施之间间隔时间较长,增加了查处难度。特别是近年来,一些单位和个人为追逐私利,不惜违法损害国家利益或者社会公共利益,生态环境污染事件时有发生,后果严重。社会公共利益不断遭受侵害的严峻现实是建立检察机关服务环境保护工作的客观需要,环境保护问题时刻不能松懈,应将打击污染环境犯罪行为作为一项长期任务来抓。在实践中应当不断加大办理危害环境资源的刑事犯罪案件、特别是涉及危害环境资源背后的职务犯罪案件的力度,监督行政执法部门和司法机关自身对危害环境资源犯罪的惩治等,将环境资源保护纳入法治轨道。而社会公众和政府对破坏环境犯罪的危害性认识不足的问题则需要长期的法律文化的培育。
二、生态环境保护检察工作中存在的问题和不足
1.对生态环境保护工作的重视程度不够。这不仅反映在日常的社会生活中,也反映在法律制度中。例如,我国刑法的打击重点仍是涉黑、涉恐、走私、暴力等传统的严重危害社会的犯罪行为,对严重危害社会的破坏生态环境的犯罪行为持宽容态度,相比发达国家来讲具有一定的滞后性。其中,关于生态环境犯罪的立法绝大多数罪名只规定了结果犯,没有规定危险犯,也就是说,只有造成重大损失时,才能追究相关人员的刑事责任,在一定程度上纵容了犯罪。另外,部分破坏生态环境犯罪处刑较轻,震慑力度不够,我国刑法规定的环境犯罪,除了非法处置进口的固体废物罪外,均以发生实际损害后果作为成立犯罪既遂的必要条件。较轻的处罚与破坏环境带来的巨大经济利益相比,犯罪成本之低不足以遏制和震慑犯罪。
2.对破坏生态环境的犯罪行为打击力度偏小。一是某些国家机关及其工作人员不作为、滥作为、怠作为,为追求个人或部门利益而徇私情私利、贪赃枉法、渎职弄权,对涉嫌犯罪的危害资源环境渎职案件不向司法机关移送,以罚代刑,放纵违法犯罪。有的行政执法部门迫于上级干扰或者碍于人情,执法力度相对欠缺,影响和削弱了对资源环境的监管职能。二是生态环境行政执法部门向司法机关移送案件少,主要原因是行政执法机关害怕问责,其次是当地政府只考虑经济增长,不重视环境保护,致使行政执法部门不能严格执法。三是与普通刑事犯罪相比,生态环境领域犯罪专业性、技术性强,检察机关在办理生态环境领域犯罪案件时面临“取证难、鉴定难、认定难、法律适用难”等问题,亦存在多头执法或相互推诿、扯皮的现象,导致行政、司法机关对环境犯罪的打击力度不够。
3.对生态环境保护的工作方法不多。虽然,特别是从十八大以来,检察机关紧紧围绕党和国家工作大局,立足环保检察职能,打击环境犯罪职能日益强调和突出,环境犯罪重要性及其根源性认识不断深化,查办环境犯罪领域不断拓展,方式不断推陈出新,在打击环境犯罪方式上加强专项工作,打击环境犯罪由普通刑事犯罪为主转向打击刑事犯罪与查办职务犯罪并重,查处环境犯罪嫌疑人人数逐年上升和打击力度明显增强。但也暴露出检察机关环境检察职能途径相对单一,仍为检察机关传统职权在起主要作用,参与社会管理力度不够,对生态环境的修复所起作用不大,“坐等案件上门”的现象也在一定程度上存在。
三、存在上述问题和不足的原因
1.歪曲的发展理念。在如何处理人与自然的关系上,我国长期认为GDP的增长是中国经济的第一指标,有的地方政府追求“政绩工程”、“形象工程”,倚重经济增长,放任破坏生态环境资源的违法犯罪活动,甚至干扰执法,导致破坏生态环境犯罪多发、能源资源和生态环境严重破坏,这种掠夺式的发展模式和粗放型的经济增长方式,结果是受到了大自然的报复,影响了人民群众的生产生活。还有部分企业以重点项目为借口,不顾及公共利益、无视法律规定,大肆非法侵占、毁坏林地等资源环境,随意污染环境;有的企业明明有治污设备,但为了降低成本,直接排污,而有的环保部门以及相关行政人员不严格执法,对此类行为睁一只眼闭一只眼,甘愿充当“保护伞”。在付出牺牲环境换取经济发展的代价后,尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各个方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展方成为共识。
2.生态环境保护的力量缺失。虽然与个人及社会团体组织相比,检察机关有着较多的业务部门和专业人才,收集证据的能力比较强,在司法经验和诉讼能力上也有优势。与地方环保部门相比,人民检察院独立行使检察权,较少受到外部干预尤其是行政权力的干预,可以客观公正地实施诉讼活动,履行生态环境保护职能。立法也确立了检察机关提起公益诉讼的新职能,也形成了一定规模,但尚处于摸索阶段,实践经验还不能完全适应新形势的需求,从检察机关加强生态环境司法保护的有关情况及公布的典型案例来看,检察机关保护环境的途径依然主要是运用批捕、起诉职能,工作相对被动。检察机关介入环境污染事件调查,严查事件背后的渎职犯罪,仍然为传统职能之发挥,不敢、不愿、不善监督的情况仍然存在。检察机关与行政机关之间尚未形成工作合力,衔接不畅,各自为政、行政执法机关不愿接受监督的现象仍在一定程度上存在。公民参与生态环境保护的主动性不足,不愿出庭作证,在受到环境污染行为侵害后持等待观望态度,不愿意出头露面保护公共利益。
3.法律制度不能提供有效支撑。我国长期以来实行的1989年《环境保护法》不能适应新形势的要求。2015年1月1日实施的新《环境保护法》虽被称为“史上最严环保法”,按日连续处罚无上限、造假机构承担法律责任等创新性条款广受好评,但由于环境保护涉及到的范围较为广泛,法律规定又较为笼统,对于环境保护的相关法律法规的细节并没有明确。而且很多法律法规存在着交叉重叠以及相关条款又有部分矛盾的问题。现行法律以及司法解释对某些环境犯罪相关责任人的权责规定不太明确。
四、检察机关服务生态环境保护的措施与方法
1.严厉打击破坏生态环境的犯罪行为。办案是检察机关的第一要务,检察机关服务生态环境保护首先是通过多办案、办好案来体现的。在司法实践中,多数环境污染行为并非一时完成,而是持续长久,导致环境危害后果发生与环境违法行为实施之间间隔时间较长,增加了查处难度,加之社会公众和政府对环境犯罪行为的宽容心态,导致实际处罚概率偏低。这也助长了生态环境犯罪人的侥幸心理。为确保环境犯罪处罚力度,检察机关必须严厉打击破坏生态环境犯罪。一要强化批捕、起诉职能,对于污染环境的犯罪分子应当批捕的坚决批捕、应当起诉的坚决起诉,对环境犯罪严惩不贷。二要强化环境犯罪立案监督、侦查监督和审判监督,坚决防止和纠正对环境犯罪打击不力问题,依法监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题。三要加强控告、申诉监督。高度重视控告、申诉件的处理,重视对案件处理结果的回访,达到息访服判的效果,确保对破坏生态环境的犯罪“零容忍”,始终保持高压态势,提高环境犯罪成本。
2.惩治破坏生态环境行为背后的职务犯罪。近年来,危害生态环境的情况仍然相当严重,环境破坏典型案件逐年增多,检察机关查办案件涉及土地、森林、矿产、水电、城建规划、道路交通、环境监管等多个领域。从检察机关查办案件的情况看,上述案件之所以屡禁不止,与某些国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权、官商勾结、钱权交易具有直接或间接的关系。实践证明,对环境污染行为,既要治标,又要治本,不仅要打击环境犯罪,而且还要打击环境污染行为背后的包括贪污贿赂和渎职侵权的职务犯罪。特别是对污染环境犯罪行为打击不力,构成犯罪的行为,应当运用刑法中徇私舞弊不移交刑事案件罪、帮助犯罪分子逃避处罚罪进行处理,防止环境领域以罚代刑、有罪不究。
3.立法应赋予检察机关提起环境公益诉讼的权能。检察机关提起环境公益诉讼,有利于防止环境行政部门及工作人员基于一己之私或屈从于外部压力而不作为或不当作为。环境损害具有长期性、不易逆转性、难以修复性,损害结果一旦发生可对环境造成极大损害。鉴于此,全国人大常委会授权高检于2015年在全国13个省试点开展公益诉讼。经过两年的实践,我国于2017年首次以立法形式确立了检察机关提起公益诉讼的权能,这在我国立法史上无疑具有里程碑意义。但对于检察机关在公益诉讼中居于何种位置,认识并不统一。有观点认为,在公益诉讼中应当以检察机关为主导。作者认为这是不现实的。基于司法资源的有限性和法的谦抑性,检察机关在公益诉讼中不能居于主导地位。赋予检察机关提起公益诉讼的权能,在民事诉讼中是为了防止无人起诉的窘局,在行政诉讼中则更多的是为了督促行政机关依法履行职责,更好的保护生态环境,防止环境行政部门及工作人员环境行政不作为、滥作为或怠作为。另外,在试点工作中的一些好的经验做法如支持起诉的问题也可以在司法解释中体现出来。对污染环境的行为提起公益诉讼也应当成为检察机关今后一段时间工作的重中之重。
4.发挥检察环保预防职能。环境破坏一旦发生,往往损失巨大,有些生态功能极难修复,治理成本高昂。但对造成重大环境破坏的犯罪处罚时,如果都纳入刑法规制范畴,不仅不符合法律规定,而且刑法作为生态环境保护的最后一道屏障,待其保护时损害往往已经成为既成事实,且十分严重。这要求人类要高度重视自身活动对环境长远、全局的影响。检察机关要坚持“预防为主、综合治理”方针,发挥预防犯罪的先期屏障作用,促使生态文明建设的重点从事后治理向事前保护转变,力争把危害后果消灭在萌芽状态。可运用检察建议的方式要求当地政府运用规划环境影响评价制度以保证各类规划决策的正当性。检察机关要高度重视环境污染侵权案件中暴露出来的可能引发职务犯罪的隐患,运用警示教育和法治宣传手段积极开展犯罪预防,研究提出有效防范环保领域犯罪的对策措施,帮助有关部门和人员遏制和减少危害生态环境的各类犯罪。
5.形成打击合力。首先要与行政执法部门建立联动机制。特别是要加强与公安、环保、国土、林业、农业、工商行政执法部门的配合,建立健全以信息共享、线索移送、公正执法、打击犯罪为主要内容的“两法”衔接制度,避免交叉执法或相互推诿,使环境犯罪案件顺利进入刑事诉讼程序,共同应对危害生态环境和能源环境的犯罪。对严重破坏生态环境资源的案件,及时介入行政调查,把行政调查和检察调查有机地结合起来,既要配合又要监督。同时,要发挥全社会的力量,共同参与到生态环境保护的大局中来,我国的生态文明建设才能行稳致远。
