[摘要]对主任检察官加强监督制约是权责利相一致原则的制度体现,必须处理好案件审批环节减少与主任检察官案件质量把关效果、执法人格化凸显办案随意性与检察官客观忠实义务、公诉权和法律监督权扩张与内部控制弱化、主任检察官独立办案与监督制约相互之间的关系。需要兼顾公正与效率、程序公正与实体公正、个人负责制度与检察长三者之间的统一,找准放权与限权的均衡点,突出监督制约重点,实现由传统的办案部门权力外部监督转向为对主任检察官办案责任监督,由外部权力监督转向为内部制约,由事后监督和实体性监督转向为程序监督和事前、事中、事后立体性监督,不断增强执法办案司法属性和透明度,强化执法办案责任管理,提高案件质量和效率。
[关键词]主任检察官 办案责任制 监督制约 权力均衡
2013年7月,在全国大检察官研讨班上,最高检明确提出“深化检察官办案责任制改革,探索建立有利于突出检察官执法办案主体地位,有利于依法行使职权的办案组织,形成以检察官为主体的岗位管理和执法管理模式”。当前,推行检察官办案责任制改革试点工作,是新时期改进办案方式、探索检察机关内部办案组织改革的有益尝试,同时也是深化检察人事制度改革、加强检察队伍专业化、职业化和执法办案责任主体精英化的大胆探索,对于提高检察机关执法能力和法律监督水平,切实维护人民群众合法权益和司法权威至关重要。诚然,检察官办案责任制的核心是放权和分权,目的是为了提高办案质量和效率,突出主任检察官的办案主体地位,但显然其并不是单一的权力运行机制,而是一套科学的检察业务管理机制。当前,需要完善监督制约机制,增强检察权运行的公开透明,凸显主任检察官权力行为客观性、独立性和亲历性色彩,促进检察权规范运行,有效防范主任检察官因身兼“自然人”、“经济人”和“法律人”等多种角色冲突和利益诉求现实化引发的以权谋私、滥用自由裁量权等违法违纪行为。
一、当前办案模式存在的弊端:
目前我国检察机关普遍存在的基本办案模式三级审批制度,即检察机关启动办案程序后,由案件承办人审查,部门负责人审核后报分管检察长审批或检察委员会决定的层层审、多级把关的办案机制。案件承办人办理案件,从程序启动到案件终结,从立案、采取或变更强制措施,到批捕或不捕,起诉、不诉、抗诉等等,基本上每一个办案环节,都需要承办人提出意见,报部门负责人审批,最后报分管检察长、检察长审批或检察委员会讨论决定。这种办案机制虽然在过去很长一段时间内通过集中办案和层级审批的方式来加强内部控制,弥补检察人员素质不足,对保证案件质量,防止案件承办人权力滥用发挥着重要保障作用。新时期,随着改革不断深化,检察官办案责任制改革试点工作的深入推进,检察机关执法办案机制改革对主任检察官的监督制约提出更高要求,面对群众日益增长的维护司法公正的诉讼需求同司法资源不足主要矛盾,这种行政化管理模式已经不适应司法体制机制改革和司法实践需求,严重制约诉讼效益提高和执法办案责任的落实。具体而言,“三级审批制度”模式下监督制约机制由于部门间监督制约机制运转失灵、上下级检察机关监督流于形式、外部监督缺乏同步性和有效性、内部管控色彩浓厚等弊端。
(一)部门间监督制约机制运转失灵:
目前,我国检察机关内部监督制约机构庞杂,力度不够。检察机关内部监督制约机构以主体划分,存在办案部门之间监督制约、检察委员会在议案时对重大疑难案件事实定性、适用法律方面问题监督、检察长通过行使审批权进行监督制约、纪检部门廉情控防机制以及综合管理部门督察、督导、督办等。然而,上述机构职能重叠,监督者责任分散。同时,部门行政化、同一部门之间工作合作关系人情化、部门负责人管理职能、监督责任和办案责任主体同一性,违背检察权运行基本规律。这种同体监督模式造成管理与监督两难困境,堵塞了内部程序公开和民主监督渠道,难以保证监督制约的有效性和案件处理的公正性。
(二)上下级检察机关监督流于形式:
在人财物受制于地方党委政府情况下,上下级检察机关的领导关系在实际运行中松散无力。上级检察机关的层级监督一般以条线进行纵向分块对下级业务部门进行制约,容易导致一些涉及综合性业务开展缺乏监督。上级检察机关对下级检察机关办案监督也仅限于每年一次或二次执法检查时抽查部分案件。纠错的完整性和时限性受到质疑。对于抽查不到或下级检察院不请示的案件无从监督,导致此种监督流于形式。
(三)外部监督缺乏同步性和有效性:
相对于根植于检察机关内部无需要专门的外部监督机构介入就能够对检察权在刑事诉讼运行的整个过程中实施全程动态监督,外部监督(如:人大、政法委的权力监督和社会舆论、当事人控告申诉等权利监督)多为事后监督,往往事情结果已经出现才启动监督机制,滞后性、被动性的负面效果明显。诚然,外部监督制约监督如舆论监督、政协民主监督、社会监督是多维的立体监督,可以有效减少和避免监督空白和死角,但外部监督的泛力、专业性不强和信息不流畅,过于注重个案监督,对类案监督无力,导致外部监督效率不高,难以在事前和事中对检察权运行进行有效监督。此外,检察院基于上级院考核等利益驱动,检察监督的主要精力放在外部诉讼监督上来,对外部监督制约具有选择性也影响着外部监督有效性。
(四)内部管控行政色彩浓厚:
诉讼活动要求具备亲历性和直接性,然而实“三级审批制”导致实践中“审而不定,定而不审”、“办案的不负责,负责的不办案” 怪相,没有把监督制约放在法律监督层面上来,不仅背离了诉讼规律,还因为审批环节多、程序繁琐,造成了不必要的司法资源浪费。 上下级之间监督关系过度强化和绩效考核指标化,让这种领导关系往往延伸和强化在对具体案件的决定上,变相将案件部分实体处理权(如批捕权、起诉权)转变为程序审批权。
“三级审批”制度模式下,对检察权力运行监督制约的四种弊端和主任检察官制度定位,要求我们立足于主任检察官制度三万目的,适应司法规律,强化检察权内部对主任检察官监督制约,合理解决检察权独立性与受制矛盾、放权与限权的矛盾,建立科学的监督制约机制。
二、检察官办案责任制语境中监督制约的理性审视:
(一)加强对主任检察官监督制约的目的所在:
1.优化案件审批环节,提高主任检察官对案件质量独立把关效果。在检察官办案责任制的语境下,纵向行政层级减少和办案组织结构的扁平化,将主任检察官推向了办案组织负责人的职位。同时,案件责任增大和审案关口减少,对主任检察官个人把关关口效果提出了质疑。在对主任检察官办案效果进行监督制约时,重点监督主任检察官审案效果,尤其是针对主任检察官办理的重大、敏感、疑难案件,要通过有效的监督制约,强化主任检察的执法办案责任意识和总揽全局、驾驭案件程序走向的办案能力,实现办案效率和办案质量的有机统一。
2强化主任检察官客观忠实义务,抑制执法人格化和办案随意性。由于法律规范的技术性、规范性、稳定性、滞后性和具体案件复杂情景,法律、法规在对社会进行整体管控中,不可能覆盖到社会管理的方方面面。只有赋予司法裁判人员一定范围的自由裁量权,才能保障司法程序的正常运行。打破三级审批程式化标准后,主任检察官在行使案件自由裁量权时,基于个性和思维方式不同,可能使得执法活动产生人格化倾向,在依法办案原则性和操作的灵活性方面,越来越凸显个人风格,与检察官保持中立客观立场,忠实履行法律审查、证据审查和事实审查义务有所偏离甚至相悖。实行检察官办案责任制,就是在容忍主任检察官因个人素质和经验不足而造成案件质量细微偏差和一般工作失误前提下,尊重主任检察官办案独立权和自主权,增强检察官的亲历性,保证案件处理公允公正,用制度来防范因执法人格化造成检察权运行失范现象。
3.加强内部控制,适度扩张公诉权和法律监督权。主任检察官职权范围扩张和行政审批级别的减少,意味着案件质量削弱。在主任检察官制度框架下, 主任检察官身为基本办案组织的组织者、协调者、指导者,享有程序启动权和部分案件决定权,对案件事实定性和质量把关。一般检察官和司法辅助人员在主任检察官组织协调和指导下参与办案,仅在自己所亲历的具体案件程序环节,对办理的案件具有意见表达权和有限的建议权,难以协同基本办案组织内其他人员对主任检察官形成整体性和有效性制约。因此,在适度扩张公诉权和法律监督权,突出主任检察官的独立办案主体地位的同时,应坚持独立行使职权与规范执法的一致性,探寻一种独立于基本办案组织之外的检察系统内权力制约机制、错案责任追究机制和专业化检察管理机制,降低管理成本,提高诉讼效益。
4遵循权力制约权力规律,规范主任检察官独立办案行为。主任检察官制度设计的主要目的在于优化审批程序,增强主任检察官亲历性和客观性,改变“审而不定、定而不审、审而不决”弊端,突出主任检察官的独立主体地位。纵观现代各国检察官制度,总体而言,不同类型的检察官制度均在某种程度上承认检察官办案独立性。因此,加强对主任检察官权力监督制约必须慎重,明确监督制约主体和范围,防止监督制约权力泛化,影响检察官办案独立。设立监督关卡过多和严格执法办案责任,与增加行政审批层级无异,只会让主任检察官怠于独立行使职权,将案件审核权和决定权交由上级主任检察官或者本院检察长、检委会。无监督的权力势必导致腐败、滥权。加强对主任检察官的监督制约,必然要遵循权力制约权力的司法规律,契合优化检察职权配置、办案组织结构和流程控制的规律,寻求放权与限权的均衡点,抑制主任检察官手职权的扩张性和恣意性。
(二)监督制约机制的方向定位:
1.兼顾司法公正与办案效率。公正是刑事司法的基本品质,也是刑事司法赖以生存的基础和孜孜以求的价值目标。公正的推行和实现首先要有公正的规则和制度体保障体系,其次是执行规则者的正义品德和修养,再次是社会民众的公正意识和追求。同时,效率是现代刑事司法基本要求,注重诉讼经济。监督制约机制设计既要符合主任检察官制度加速刑事诉讼程序运作效率,减少案件积压和司法拖延的目标追求,实现以最少的资源消耗或同样的消耗取得最大的效果,用最小的决策误差损失和降低权力控制成本,整合有限的资源来实现正义的最大化。
2.调试程序公正与实体正义。程序乃实体之母,程序的公正才能保证法律制度上整体上正当性。监督制约机制建设既要在有效保证检察执法程序适当繁简分流,提高诉讼效率,又要保证程序公正的基本要求,在执法办案过程中坚持形式平等、条件平等和机会平等原则,对所有案件和当事人一视同仁,不给予任何法律外无理的差别待遇或者人格歧视,充分保障当事人的程序权利。与程序正义相对应,实体正义乃当事人迫切利益所在。监督制约机制构建应围绕检察官办案责任制的根本目标即提高案件质量,调试二者之间的关系,将追诉犯罪、惩罚犯罪纳入程序的法治轨道来平衡惩罚犯罪与人权保障诉讼价值,在程序制度范围内寻求用法治的思维、方式和手段来探索公正地解决实体问题的基本途径,促进社会和谐稳定。
3.实现个人负责制与检察长负责的制有机统一。检察官办案责任制不仅是检察业务管理创新,也是检察机关办案方式的适度司法化改革。检察官办案负责制与检察长负责制相辅相承,并行不悖。主任检察官是检察机关办案组织的主体,依法独立行使检察职权,并承担相应责任。然而,主任检察官仍然是在检察长及检察委员会领导下,在检察长授权范围内独立行使决定权,对检察长的指挥、决定和指令必须服从,但又不是无条件服从。从检察制度的现代发展趋势来看,在检察一体化框架内,限制行政首长指令,加强检察官独立性趋向越来越明显。总体上看,“在坚持检察一体化同时,检察长的指令权也受到了一定限制,检察官职务独立是第一位的,是原则”。根据检察官职务独立性原理,即使根据上级指挥,做出了与自己的信念不同的处理,也不准许以上级的命令为理由而逃避应承担的责任。因此,在深化检务公开和检察官办案责任制改革中,既要准确定位检察长与主任检察官关系,把检察官办案责任制作为检察长负责制下增强检察权力运行司法属性,提高检察权执行力的重要补强机制,又要规范检察长指令,以书面附具理由和备案审查的方式,防止检察长以指定案件办理或者对检察官行使指令权的方式,不当干预检察官独立办案。
三、监督制约机制的基本构想:
(一)突出监督重点,延伸监督触角:
检察权运行具有阶段性,反映在对主任检察官执法办案活动进行监督制约的规范功能和效用亦因此不同。监督制约的合理力度应该是建立在明晰检察官办案责任制的职能定位上,及时有效地控制被监督的权力,做到有错必纠、有错早纠、有错会纠、有错能纠。合理性监督制约就是要充分考检察权运行各个阶段特点和属性差异来厘清检察机关内部行使权力主体,根据主任检察官不同办案权限来明确监督重点,坚持“司法的职责以司法的方式运行,行政工作以行政方式运行”,充分考虑权力行使对象身份、社会影响力和权力司法属性大小。如对侦查工作中司法属性弱的特点,将程序性权力如实施初查、提请立案、搜查扣押、初审、调取有关证据、银行查询、提请拘留逮捕、决定依法终结移送审查起诉、决定变更强制措施、聘请技术、医学、会计等专业性资质人才和提请技术侦查权力下放给主任检察官,对案件线索分配、立案、采取限制人身自由强制措施决定权、结案审查、不移送起诉、撤案等实体性权力仍由部门负责人负责。对于亲历性不足,一般通过书面审查履行法律监督职权实行主任检察官主持下合议制,而针对上级机关交办、督办的案件及具有较大影响敏感案件仍需提交检察长或检察委员会讨论;对于司法性、亲历性、兼听性和独立性较强的刑事诉讼职权,鉴于办案人员本身受到外部监督制约较多,应通过扩大授权方式,让承办人员在主任检察官指导下具有轻微刑事案件决定权。同时,要延伸对主任检察官监督触角,紧紧围绕群众反映强烈、社会舆论聚焦、上级主任检察官和领导交办、催办案件(线索),建立案件审查制度、回访监督制度和专项检查制度,对不立案、不捕、不诉、取保候审等主任检察官决定的案件进行监督,防范和纠正权力运行偏差。
(二)整合监督资源,完善监督方式:
1、优化检察委员会职能。检察委员会是检察机关业务决策机构和业务领导部门,具有较强的司法属性和专业性色彩。作为检察委员会重要组成要素检察委员会的委员,是具有法律职称、经验比较丰富的检察业务专家,而不是单一的标识个人职级待遇和资历的行政岗位。强化检察委员职能建设,要进一步改进检察委员会讨论案件的运作方式,明确检察委员会议案启动和终结程序,提交讨论案件的范围和标准,增强检察委员会委员对重大疑难要案和新型案件的亲历性和专业指导性,赋予检察委员会委员亲自会见案件当事人、辩护人,调查卷宗权责。同时加强检察委员会类案监督指导和质量评查工作,实现将案件中心从案件讨论到业务指导转移上来,从个案拍板转向权威指导,从具体把关转向组织监督上来。通过强化检察委员会对主任检察官事前和事中监督制约,有效防范主任检察官在利益驱动下,利用书面审查和检察委员会议案行政审批漏洞,不认真履行职责或滥用案件决定权和建议权,忽视了程序价值,践踏法律尊严。
2、发挥案件管理部门监督职能。重点依靠全国检察机关统一运行业务平台和案管中心案件流程管理机制,通过对案件受理、结案移送、期限预警等显性的质量管理数据和司法统计资料,及时了解、分析执法办案中重大问题,为各类监督主体加强类案监督和执法行为规范监督、合理监督提供参考依据。案件管理部门要切实履行统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评等程序管控和实体监督职能,在实现案件从受理到电子印章、打印全程网上流转,从案件受理就开始对案件的各个办案环节实行节点监控中,同步跟踪监控办案程序是否逐级进行,法律文书是否齐备规范,办案期限是否超期, 赃证物是否随案移送等;对于超期结案、超期归档及未按规定输入案件信息的案件发出预警,杜绝超期羁押。通过对案件的流程监控、动态监督、全程显示和风险预警 ,将程序审查从业务部门、办案人员剥离出来,从程序上把握案件的量与质,有效实现程序审查权与实体审查权适当分离。同时,通过案件数据统计对案件进行定量和分类分析,反映主任检察官办案业务总体情况或某一类案件的办理情况,在进行办案组织之间、单位之间的纵横向比较和时间维度上比较,为领导或上级检察机关提供决策参考。
3.强化办案组织内部监督制约。按照检察权与行政权相分离原则,一般情形下(如无需提交检察委员讨论或检察长决定案件),各检察业务部门负责人不得参与具体案件的实体审核、决定,在放权给主任检察官同时,要不断强化权力制约权力和用权受监督意识。部门负责人可通过分案、组织召开主任检察官联席会议、听取专项工作汇报案件进展情况、调阅复查卷宗等方式对案件程序和质量进行把关;可以根据执法过错情节和严重程度分别给予训诫谈话、警告、通报批评,提请检察长或检委会收取主任检察官办案权。
4、完善检察官管理委员会监督。充分发挥检察官管理委员会职能,组织检察委员会专职委员、重点工作督办人员、具有考核、督察职能的政工人员和各业务部门负责人,负责组织协调日常个案评查、月通报、季度评审和年度讲评工作方式,定期不定期对主任检察官履职行为进行监督。坚持会议集中评议和分散监督方式相结合,按照检察官管理委员会内部分工,对主任检察官负责办理的案件进行实体处理把关、程序审查和办案风险预警,实现个案监督与全程跟踪监督、公开监督与隐形监督并重,事后监督为主转向事中、事后监督相结合的转变。
(三)创新考核机制,提升监督效果:
1、创新对主任检察官绩效考核方式。主任检察官是检察机关内具有较高业务能力专业人才,其性质是一种执法岗位和能力岗位,不是办案机构或者检察长直接领导下的同时负责执法办案和司法行政业务的内设机构负责人。作为检察长和部门负责人权力下放的承担者和检察业务骨干,在基层院内设机构整合背景下,除了亲自参与案件程序,审查案件证明材料外,还具有组织和指导检察官、司法辅助人员办理案件权力。因此,对主任检察官考核因有别于其他检察官、司法辅助人员或者行政管理人员,不能按照传统的德、能、勤、绩或者一岗双责机制按照整齐划一标准进行考核,而是要根据人事分类管理制度和案件分类办理制度,建立主任检察执法档案和单独的职务序列考核体系。在程序公开透明的原则下,突出检察委员会和综合管理部门的监督职能,按照执法数量、质量、效率、效果、规范性等检察业务基本考核标准,加强对主任检察官进行年终综合评议、实绩考核,发挥考核机制的固强补弱功效。通过创新考核机制和方式方法,保持对主任检察官的适度压力,强化执法办案责任意识,抑制主任检察官办案不负责、把关不严格、程序不规范等自身权力的惰性和扩张性。同时,鉴于主任检察官岗位同普通执法岗位相比具有较高的政治性和法律职务严肃性、客观性和独立性的要求,要进一步完善目标管理与量化考核的调控和激励机制,对主任检察官的考核,应突破传统的起诉率、改判率、无罪率等技术指标考核标准,重点加强对主任检察官的法律职业道伦理道德考核。采用个人自评、同事互评、组织测评相结合的方法将考核的结果列入个人档案,作为职务聘任重要依据,让主任检察官在司法实践中结合理性思考,将职业道德和司法良知融入规范执法办案的思维方式和行为习惯,自由选择适宜且正义的行为。
2、健全执法办案责任追究机制。有权必有责,用权受监督,建立冤假错案责任追究制和办案责任制是检察官办案责任制的应有之义。主任检察官监督制约机制的构建,必须符合主任检察官制度的目标定位,遵守权责利一致性特点,坚持以强化执法办案责任为导向,根据权责一致性的原则来科学界定主任检察官的执法办案责任,做到具体问题,具体分析。既要防止出现“一放就乱”,打着改革旗帜谋取红利现象出现,又要避免权责失衡情景下过度强调主任检察官的客观义务和办案责任,造成“一限就死”的现象。追究主任检察官的执法办案责任,具体而言,要根据主任检察官的职权特点,合理处理一些具体问题上发生的矛盾和冲突。主任检察官不仅代表着专业能力,更代表执法岗位的荣誉。对主任检察官进行责任追究和惩戒应坚持慎重的原则,充分尊重主任检察官在法律上享有免除权,做到三个严格区分:一是严格区分主任检察官过失与故意、重大过错区分;二是严格区分检察长、司法辅助人员同主任检察官责任;三是严格区分主任检察官职权行为与错案之间因果关系大小。同时,设立权利救济机制。既要明确上级领导部门、本院检察长或检察委员会在主任检察官拒绝执行上级指令意图时追究责任范围和方式,又要增强主任检察官申辩权,合理限制检察长对主任检察官组织下案件的收取权条件,为主任检察官依法独立履行职权提供保障。
结语:
检察公信力是检察机关与公众交往之间信任交往与相互评价的过程,其核心是检察执法信用与公众对检察执法信任。打铁还需自身硬。加强对主任检察官监督制约机制建设,应立足于法律监督职权的严格公正和高效行使,契合群众对司法权进行制约的心理期待,要用权力来制约权力,重点加强对主任检察官职权行为的监督制约,切实增强监督制约的权威。一方面,应在进一步明晰主任检察官职责权限和选任、退出机制的前提下,严格区分主任检察官司法辅助人员及其他行政管理人员、部门负责人、检察委员会、检察长、上级主任检察官、检察官、之间职能定位和权限责任,打破过去用行政方法管理检察业务粗放式管理模式。在推进主任检察官制度改革试点工作进程中,立足于检察发展的延续性和可持续性,整合权力制约权力资源,优化监督制约资源配置,不断增强监督制约机制的弹性和张力,对主任检察官的监督制约既要力度适中,又要刚柔相济、恰当好处。另一方面,在人人都是记者,人人手有派克风的时代,在加强主任检察官自律,强化对主任检察官的内部监督制约的同时,应根据法律规定和形势需要,尊重新闻媒体尤其是微网络舆论的话语权,适时调整监督制约的方向和范围,进一步深化检务公开和监督制约内涵,建立双向阐明说理机制建设,增强程序和决策公开和透明程度,彰显民主参与的法治理念,促进主任检察官办制度良性发展。
(作者系湖北省随州市曾都区检察院检察长)
