一、专项资金领域职务犯罪的特点

　　专项资金是国家或有关部门下拨的具有专门指定用途或特殊用途的资金,一般来说专项资金是指财政部门或上级单位拨给行政事业单位,用于完成专项工作或工程,并需要单独报账结算的资金,其在公共支出中所占比例较大。笔者通过对近几年来本院办理的专项资金领域的职务犯罪案件的统计,发现该类案件有以下特点:

　　(一)涉及罪名较为集中,贪污罪、挪用公款罪、滥用职权罪凸显。涉及的罪名主要包括贪污罪、挪用公款罪、受贿罪、行贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪等。专项资金类职务犯罪案件所涉及的罪名主要集中在贪污罪、挪用公款罪、滥用职权罪上,由于专项资金的使用、监管由特定的部门和特定的人员经办,在政府部门及其工作人员与受补贴对象之间又缺乏严密正规的联系,所以管理上往往存在漏洞,为个人将专项资金据为己有提供了便利,从而造成此类案件中贪污罪、挪用公款罪集中凸显。

　　(二)发案领域多,社会危害严重。专项资金职务犯罪涉及到了畜牧水产系统、农业系统、中小企业系统、民政系统、林业系统等领域,专项资金职务犯罪直接侵害政府的补贴政策和群众的切身利益,不仅会造成国家资产的流失,更为严重的是容易导致上级决策机构对社情、农情、企情的误判,对惠民强企政策的制定和执行产生诸多不利影响,甚至还有可能激化社会矛盾,引发社会不稳定。

　　二、专项资金领域职务犯罪发案环节和手段

　　(一)登记申报环节。该环节多发生虚报、冒领和骗取专项资金的贪污和挪用等犯罪。如乡镇及农村“两委”工作人员征地拆迁类贪污案件,通过虚报征地面积数和坟地数量的方式套取征地补偿款。

　　(二)项目审批立项环节。部分企业为争取项目,向立项主管部门领导行贿;而一些主管部门领导则利用手中的项目审批权向申请单位或个人收受贿赂。专项资金流量大、下拨渠道多,有的资金存在发放部门重叠、多头管理问题,加上一些专项资金项目,难以核实、追查,更易使相关人员串通勾结、联手作假。如发改委、工信委、民营企业局等部门有关人员利用审核、上报国家支持企业发展、技术革新等项目的权力之便,大肆滥用职权、收受贿赂。

　　(三)专项款物管理环节。该环节以贪污、挪用公款案件为主,涉案人员主要是专项款物的管理和经手人员,涉及的款项主要是救济款、扶贫款和移民项目资金等。一些地方专项资金管理和拨付的工作效率低、资金发放缓慢,有的项目甚至跨年度拨付,造成补贴数额结存量很大,易产生漏洞,诱发犯罪。

　　(四)补贴款拨付环节。如村干部在协助人民政府管理和发放国家面积粮食补贴款中,利用职务之便,伪造本地新增种粮面积,采用虚报良种销售数量等手段,贪污国家良种补贴款。

　　(五)农机补贴管理环节。农机、农牧、农机化管理等农机管理部门在供货、申请和销售等环节与农机具生产销售商等相互勾结,采用暗箱操作、高抬机价、联手作假等手段蚕食、套取补贴,坑农害农,并借确定农机具补贴事宜之机大肆收受农机厂商贿赂等。

　　三、专项资金领域职务犯罪成因

　　(一)法制观念不够强。无论是政府职能部门国家工作人员,还是“两委”村官,尽管官职的大小、素质的高低不同,但有一个共同点就是党性意识淡忘、宗旨意识淡薄、法制观念淡化。政府职能部门国家工作人员涉罪多是主观原因造成的,重权不重法,以权谋利,权钱交易,恣意妄为。“两委”村官涉罪多是客观原因造成,长期以来,因财政困难和不重视等原因,长期得不到继续教育和必要的培训,综合素质不高,待遇低等因素使之难以适应市场经济的转轨和现代化建设的需要。从查办的涉农专项资金领域职务犯罪来看,不少村干部认为自己工作辛苦,管事不少,报酬不多,心理不平,于是对上虚报冒领对下隐瞒实情,打起了侵吞涉农专项资金的主意。

　　(二)监督责任不到位。一是行政管理部门监督最有效的形式是上级对下级实施全方位的监督,但由于政务繁忙,人手不足,即使搞大检查,也是流于形式,无法监督到位,导致上级监督不能;二是农村虽然实行村务、政务、财务公开,但在执行中公开的信息不具体不全面、公开的程序不规范、公开的时间不及时、公开的监督措施不力等问题,弱化了信息公开的效果。一些“村官”乐于暗箱操作,长期奉行“愚民”政策,胡作非为,导致群众监督流于形式,下级监督不行。三是在国家各类专项资金政策的实施过程中,部分相关部门和基层组织工作人员既是专项补贴资金的实际运作者,又是资金的监督管理者,他们集权、钱、职务于一身,既当“运动员”,又是“裁判员”,缺少必要的监督制约,为专项资金职务犯罪提供了空间和机会。

　　(四)财务管理不严格。有一些行政管理部门不严格遵守财经纪律,财务管理不规范,专项经费和项目经费收支核算不够清晰,没有做到专款专用,并私设“小金库”,账外设账,采取收入不入账,虚报、骗取的手段,挤占、截留、套取私分专项资金。大多数的村级财务管理都非常混乱、会计手续不齐备、白条下账、单据凭证不全、账目不清、做账报账不及时。虽然实行了“村账镇管”,但在有些乡镇对村级账目审查不严,收据发票来源与款项的去向难以核实,审批“走过场”,对具体事项的监督还处于不力状态,给村干部的职务犯罪留下了一定的空间。

　　(五)工作程序不规范。调查发现,专项资金申报、审核程序不规范。现有的专项资金补贴申报、审查程序不严密,只是笼统规定了上报程序,在复核上往往流于形式。工作中存在“四大”问题:一是申报把关不严。在申请的过程中,存在少部分申报资料不经审核乱签字、乱盖章,审核后不登记,致使多头重复申报。二是调查不够深入。个别调查人员调查流于表面形式,不上门调查核实。三是违规徇私呈报。调查人员徇私情,把不符合条件的申请对象作弊上报。四是审批监督乏力。职责分工不专一,权力过于集中,财务人员和分管领导未能进行严格的审核与监督。

　　(六)政策宣传不到位。按理说,国家的专项资金政策应该是家喻户晓,人人皆知。但是,调查中发现,有很多农民群众甚至农村工作者只知道有补贴,而不知哪些有补,如何补,谁来补,补给谁,对政策仅仅是一知半解。相关部门对惠农政策的宣传力度不够,宣传方式和手段比较单一,农民群众对相关政策知晓率不高。群众对专项资金项目了解不够,经常是村干部发多少,农民收多少,很多农民甚至都不了解这钱从哪来,应该发多少。这往往成为涉农专项资金被挤占、挪用、违规使用的“强心剂”。少数基层干部钻了权力与信息不对称的空子,利用手中权力“雁过拔毛”,借机发农业“补贴财”现象严重。

　　四、解决专项资金监督问题的对策

　　通过对上述专项资金领域职务犯罪案件进行认真分析后发现,专项资金的管理和使用上缺乏有效监督是引发职务犯罪的共同原因和直接诱因。笔者认为,在各项专项资金的管理和使用上,检察机关只有在加强监督、完善监督机制上狠下功夫,才能切实避免类似职务犯罪案件的再次发生。

　　(一)建立联系机制,形成监督合力。各级检察机关预防部门与纪检、审计、财政、发改委等部门,联合成立专项资金监督工作组,对专项资金进行跟踪监督,确保每一笔专项资金能正确合理使用,是效益最大化,实现对专项资金全方位、多层次,多环节的监督,使之形成长效预防监督机制,特别强化专项资金源头和使用过程、结尾监督,及时纠正专项资金管理和使用过程中的违纪违规行为。积极构筑预防专项资金领域职务犯罪的社会网络,减少和预防职务犯罪发生。

　　(二)做好政策宣传,增强信息透明度。一是扩大信息内容公开范围。全面公开资金性质和来源、项目名称、项目实施方案、实施地点、责任单位、补助标准、投资总额以及项目招投标等信息,确保受益群体对各类专项资金的上报、审批、使用、管理等环节的知情权,注重公开透明,接受社会监督,确保专款专用。二是拓展信息公开渠道。通过电视、报纸、网络等各类宣传媒介以灵活的方式加强对各类专项资金及优惠政策的宣传、公示。三是增强信息公开的真实性。进一步细化信息公开的内容,要求有关单位或部门对补贴对象、补助金额、项目实施情况等公开信息的真实性负责。

　　(三)加强信息化建设,提高监督实效。当今是计算机时代,检察机关应利用各级计算机局域网的优势,从上至下或同级之间,对专项资金走向进行网络监督,设立专项资金在线监督体系,由政府、监察部门与检察机关在互联网实时监督。一是政府及政府各部门要在计算机系统上建立专项资金项目库,实行网上管理。将项目单位的相关信息全部输入网上专项资金项目库,实行网上统一管理,防止暗箱操作。对项目与资金的管理实行项目专账、资金专储、管理专人的办法,并实行项目公示制度、资金报账制、竣工验收制。二是检察机关利用职务犯罪预防部门的优势及计算机网络,分级对各级政府及各部门的专项资金进行跟踪、全程监督并保存相关信息,如发现某项专项资金异常,应及时提出检察建议,并第一时间向检察机关相关职能部门反馈,做好应对措施。

　　(四)加大惩治力度,发挥警示作用。一要加大查处专项资金领域职务犯罪的力度,突出查办人民群众反映强烈、党委政府和媒体高度关注、容易引发集体上访和群体性事件的粮农补贴、农机补贴、扶贫补贴等惠民补贴职务犯罪案件。二要落实刑事政策。认真贯彻落实宽严相济的刑事政策,对犯罪金额大、情节恶劣、危害严重,以及群众联名举报、引发集体上访、社会反映强烈的案件要坚决依法从严查处;对犯罪金额较小、情节轻微、真诚悔改,或者主动投案自首、检举立功的兑现宽大政策,依法从轻、减轻或者免于追究刑事责任。三要加大检察联系乡村工作力度,加大推进派驻乡镇检察室建设工作,延伸检察工作触角,前移监督关口,加强源头监管,形成威慑职务犯罪的氛围,减少和遏制专项资金领域职务犯罪的发生。

　　(五)加强项目检查验收管理。实行谁主管、谁验收、谁负责的责任追究制度。从检察机关查办专项资金领域职务犯罪案件的实践来看,往往因为项目主管人员、检查验收人员不履行职责,监督管理和检查验收走过场、搞形式,对工作严重不负责任,致使部分项目主管部门、企业,基层站所人员和村、乡干部有机可乘,通过弄虚作假骗取专项资金,因此,县级行政主管部门应当建章立制,确定实行谁主管、谁验收、谁负责的责任追究制度,把责任落实到具体人。

　　专项资金的管理和使用是一个非常复杂的问题,涉及诸多因素,检察机关应立足检察职能,结合执法办案积极主动地去发现问题,并深入进行调查研究,及时采取合理的措施和对策,从制度上不断规范和完善专项资金的监督管理,从源头上有效预防专项资金职务犯罪,确保专项资金健康、有效运行。（文/朱铁东）