司法责任制下完善检察权内部监督制约机制思考
2018-06-13 17:45:00  来源:正义网

   摘要:随着时代的不断发展,社会多元化的复杂性,检察权的内部监督制约曰益呈现形式化趋势,在各级检察机关加强自身内部监督的过程中,经常会遇到行政性监督过于形式化、部门之间监督制约力度不够、检委会的作用不能得到充分发挥等现象,因此,为了保证检察机关内部监督的效果,就应该加强纵向自我监督制约和横向自我监督制约努力实现机关内部监督重点向具体的办案流程转移,实现监督机构法定化,监督活动程序化,保证检察权的正确行使。

  司法责任制改革突出了检察官的主体地位,通过科学划分系统内部不同层级权限和改革现有办案方式,减少审批环节,赋予检察官在职权范围内相对独立地承办和决定案件,突出了检察官在司法办案中的主体地位。这是加强检察队伍专业化、职业化、精英化和执法办案责任主体的迫切需要,对提高检察机关执法能力和法律监督水平,切实维护人民群众合法权益和司法权威的有力保障。如何防止司法责任制下检察权滥用,完善监督制约机制,以此增强检察权运行的公开透明和促进检察权规范运行,显得尤为重要。本文从检察机关内部监督制约机制存在的不足等方面入手进行分析,进而提出完善检察机关内部监督制约机制的建议。

    一、检察机关内部监督制约主要形式 

  一是上级检察机关对下级检察机关的监督制约。依据宪法和人民检察院组织法的规定,上级检察机关与下级检察机关是领导与被领导的关系,上级检察机关对下级检察机关有指令权,即指挥监督权和决定权,下级机关具有相应的服从和报告义务。

  二是检察委员会的内部监督制约。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的业务决策机构,是检察机关坚持民主集中制的司法组织形式,在检察机关内部监督制约机制中具有重要的作用。

  三是检察机关各部门之间监督制约。在检察机关内部,立案侦查权、批捕决定权、审查起诉权等权力分属于不同的部门行使,这本身是一种制衡机制。按照高检院关于《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》的要求,对检察权进行梳理和分解,并依照法定程序注明行使主体、承办岗位、办理时限、内部监督制约等内容,确保每一项检察权都有对应的监督制约机制。

  四是案件管理办公室对案件的统一管理监督制约。按照高检院“创新和加强执法管理,实现对执法办案的统一归口、全程动态管理”的要求,检察院设立案件管理部门,作为检察机关强化内部监督制约的重要措施。

  五是检察机关执法办案纪律监督制约。《中央政法委员会四条禁令》、《最高人民检察院九条硬性规定》和《检察机关办理案件必须严格执行的六条规定》等检察机关执法办案纪律规定,确保检察人员依法、规范履行职务。

  二、内部监督制约机制存在的不足 

  (一)行政管理监督色彩浓厚。即启动程序后,由承办人审查、部门负责人审核、分管检察长审批或检委会决定的层层把关办案机制。基本上每一个办案,都要由承办人提出意见,部门负责人审批,分管检察长、检察长审批或检委会讨论决定。实行入额检察官办案责任后,随着改革不断深化,这种行政化管理监督模式已不适应司法体制机制改革和司法实践需求,制约诉讼效益提升和执法办案责任的落实。

  (二)监督职能虚化。对从自侦部门的监督,重实体监督,轻程序监督。尽管为保障侦查活动的依法进行,检察机关内部分设控、侦、诉等科室,但各科对自侦活动的监督,比较注重对案件定性和事实的把关,而对一般程序问题较少严格监督。重事后监督,轻同步监督。检察机关的内部监督大多是对案件结果的监督,是问题发生后的“亡羊补牢”,缺乏对执法办案全过程的监督。检察机关内部监督制约主体监督的行政化、以及同一部门之间工作合作关系人情化、部门负责人管理职能、监督责任和办案责任主体同一化,难以保证监督制约的有效性和案件处理的公正性。

  (三)检察委员会的监督职能未能充分发挥。当前,检察委员会制度在实际运作过程中下列问题比较突出:委员结构不合理、组成人员权责不对等;讨论决定案件和事项范围不明确,重议案轻议事、办事机构虚化;工作流程不规范、工作的质量与效率与法律职责的要求还不相适应;检察委员会的监督方式主要属于事后监督,无法保证监督的经常性和时效性。上述问题在一定程度上制约着检察权作用的发挥。

  (四)上级检察机关对下级检察机关的制约力不足。上级检察机关对下级检察机关的监督机制缺乏规范性。在我国司法实践中面临以下突出问题:一方面,上级检察院如何对下级检察院进行监督,监督不当需要承担何种相应的法律责任,我国立法上都没有的规定;另一方面,上级检察院的领导与监督往往只限于业务上的领导,这种松散的、单纯的上下级领导关系十分脆弱。

  以上对检察权运行内部监督制约所表现出的不足,要求我们强化对检察官监督制约,合理解决检察权独立性与受制矛盾、放权与限权的矛盾,建立科学的监督制约机制。

  三、完善检察机关内部监督制约机制的建议 

  (一)强化接受监督的自觉性。司法责任制改革,尤其是员额制改革落实,突出了检察官办案主体地位,核心是放权和分权,检察官是基本办案组织的组织者、协调者、指导者,享有程序启动权和部分案件决定权、对案件事实定性和质量把关。无监督的权力势必导致腐败、滥权。因此,要加强对检察官监督制约,必然遵循权力制约权力的司法规律,寻求放权与限权的均衡点,防止检察官职权的滥用。检察干警要要牢固树立接受监督的意识,充分认识到法律监督权是宪法和法律赋予的,是国家意志和人民利益的体现,检察干警为民执法,要坚决消除特权思想,做到严格执法、公正执法、文明执法,坚决纠正重实体法轻程序法的倾向,坚持“两法”并重,不仅从实体上,还要从程序上做到严肃公正执法。

  (二)强化办案组织内部监督制约。部门负责人负责本部门的司法办案管理工作,监督、检查、协调检察官及检察辅助人员的司法办案工作,通过案件评查、执法考评、绩效考核、办案管理等,加强对办案组工作的日常监督,全面掌握检察官行使职权和廉洁自律的情况。在放权给检察官同时,要不断强化权力制约权力和用权受监督意识。明确检察官助理和书记员在检察官的指导下做好相关协助办案工作,同时充分发挥好参与办案作用,履行好相应的办案监督职责,并在年度考核中引入了检察官和检察官助理相互评价机制,对检察官进行考核时,认真听取检察辅助人员的意见,对检察辅助人员进行考核时,将检察官的意见作为重要参考依据。

  (三)强化检委会监督职能。检委会是检察机关业务决策领导机构,具有较强的司法属性和专业性。加强检委会建设对于实现对检察权运行的内部监督和制约,确保检察权依法、独立、公正、廉洁、高效行使,具有十分重要的意义。要明确检委会议案启动和终结程序,提交讨论案件的范围和标准,增强委员对重大疑难要案和新型案件的专业指导性。同时加强检委会类案监督指导和质量评查工作,实现将案件重心从案件讨论到业务指导转移,从个案拍板转向权威指导,从具体把关转向组织监督。通过强化检委会对检察官事前和事中监督制约,有效防范检察官在利益驱动下,不认真履行职责或滥用案件决定权和建议权,忽视程序价值,践踏法律尊严。

  (四)强化案件流程监督。近年来,全国各级检察院普遍设立了案件管理部门,对检察机关的司法办案活动进行统一集中管理,其中一项重要工作就是开展案件流程监控,即对人民检察院正在受理或者办理的案件,依照法律规定和相关司法解释、规范性文件等,对办理程序是否合法、规范、及时、完备,进行实时、动态的监督、提示、防控。流程监控对于强化内部监督制约,有针对性地防范和纠正司法办案中存在的突出问题,保障检察权规范、公正、高效运行,保护当事人合法权益,具有重要作用。检察机关要严格执行《人民检察院案件流程监控工作规定(试行)》,重点解决司法办案不规范、不及时、不完备等明显违反诉讼程序的行为,涉及案件受理、强制措施、涉案财物、法律文书、办案期限、权利保障、信息公开、网上办案等方面存在的问题,进一步规范司法办案行为,促进公正、高效司法。

  (五)强化考评考核。发挥考评委员会作用,通过组织协调日常个案评查、月通报、季评审和年度讲评工作方式,定期不定期对检察官履职行为进行监督,重点加强对检察官负责办理的案件实体处理、程序审查和廉洁自律监督。建立绩效考核机制,根据人员分类管理制度和案件分类办理制度,建立检察执法档案和单独的职务序列考核体系,按照执法数量、质量、效率、效果、规范等业务基本考核标准,加强对检察官进行年终综合评议、实绩考核。通过强化考评考核,强化执法办案责任意识,惩戒检察官办案不负责、把关不严格、程序不规范等自身权力的出格行为。

  (六)强化责任落实。建立和完善执法责任制的根本目的就是要规范执法行为,减少执法过程中的随意性,防止滥用执法权,保证严肃公正执法。检察官应当对其履行职责的行为承担司法责任,对故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任的,在职责范围内对办案质量终身负责。要以强化执法办案责任为导向,根据检察官的职权特点,严格区分检察官过失与故意、重大过错区分,严格区分检察官职权行为与错案之间因果关系大小,为检察官依法独立履行职权提供保障。(黄明仰 刘云天)

  编辑:贾旭