内容摘要:检察机关提起公益诉讼,尤其是行政公益诉讼案件,对维护国家和社会公共利益,促进行政机关依法行政、严格执法起到了积极的作用。但是,提起公益诉讼是一项探索性、创新性的工作,需要不断的摸索和研究,整个试点工作完成的效果与预期目标还存在一定的差距,尤其是基层检察机关在开展公益诉讼试点工作中面临的困难和问题较多,亟待加以研究和解决。
关键词:基层检察机关 行政公益诉讼 问题和建议
2017年7月1日,随着新修改的民事诉讼法、行政诉讼法的实施,公益诉讼入法为检察机关全面提起公益诉讼提供了法律保障,这标志着检察机关的法定职权取得重大拓展,而检察机关的法律监督职能从诉讼监督走向一般监督,中间的桥梁就是公益诉讼。在为期两年的检察机关公益诉讼试点工作过程中,虽然取得了一些成效,但也遇到一些困难和问题。现结合我院办理的一例行政公益诉讼案件为例,进行一下探讨。
一、基层检察机关是行政公益诉讼试点开展的主阵地
2016年12月22日,我院对赤峰市元宝山区林业局不依法履行职责,向元宝山区人民法院提起行政公益诉讼。我院在对元宝山区林业局进行案件评查中发现,李某某未经批准,非法开垦防护林地8.7亩。元宝山区林业局对其作出限期恢复造林的处罚决定,但行政相对人始终未履行。元宝山区林业局也未对恢复造林情况进行监督和管理,怠于履行职责。我院依法向其提出检察建议书,督促其依法履行职责,采取有效措施,确保被非法开垦的林地恢复造林。元宝山区林业局收到检察建议书后,既未按照法律规定履职,也未在期限内回复,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。我院根据公益诉讼试点工作相关规定,向元宝山区人民法院提起行政公益诉讼,法院支持了检察机关的全部诉讼请求,判决被告元宝山区林业局未依法履行后续监督、管理的行为违法,责令依法继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理法定职责。通过该行政公益诉讼,维护了当地生态环境的正常运转,促进了行政机关依法行政,取得了良好的法律效果和社会效果。
根据最高检《关于开展检察机关提起公益诉讼试点工作的通知》文件要求,提起公益诉讼的重心放在市县两级检察院,而基层院更是重中之重。可见,基层检察机关是公益诉讼试点工作开展的排头兵,基层院工作开展的好坏对公益诉讼试点的成效起着基础性作用。另一方面,公益诉讼在类型上有民事和行政之分,行政执法的违法问题也多发生在区县级政府这一环节,基层检察机关在发现损害公益案件线索上具有天然的优势,而行政公益诉讼更能体现检察机关维护公益的职能作用,故试点工作中检察机关更侧重于提起行政公益诉讼。根据最高检出台的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》关于管辖的规定,行政公益诉讼一般由基层检察机关提起,所以基层检察机关成为提起行政公益诉讼的主战场,发挥着主力军的作用。
二、基层检察机关提起行政公益诉讼工作存在的问题及原因分析
(一)取证困难。一是由于案发时的污染程度的证据与事后污染调查的环境状况存在较大的差异,导致水污染、大气污染这类案件的取证困难。如在我院前期摸排的公益线索中,有一家大型化工企业因超标排放大气污染物,被群众多次举报,环保部门也进行了处罚,但该企业间断着排放污染物,不易取证。而检察机关公益诉讼前置程序的规定又直接限制了取证的及时性,使取证更加困难。二是缺乏专业鉴定机构,由于生态公益诉讼的专业化程度极高,检察机关高度依赖专业机构的鉴定意见,但目前具有环境污染司法鉴定资格的鉴定机构较少,这直接影响了工作的开展。如我院诉林业局行政公益诉讼案中,因本市无相关司法鉴定机构,只能退而求其次聘请市林业局具有林业工程师资质的人员进行鉴定,但这种“老子给儿子”做鉴定,不可避免的会出现很多弊端,只能是权宜之计。
(二)办案类型不平衡。主要困难在于:一是诉前程序操作规定不明晰。如前置程序规定的符合提起公益诉讼的机关或组织是否有地域界定不明确等。二是公益诉讼的启动标准仍然不明确。如环境污染要达到何种程度,造成多大损失才构成“可能损害社会公共利益”,仍不明确。三是一些具体操作规则不明晰。主要体现在鉴定难、鉴定费用高等方面。
(三)内部合力发挥不到位。生态公益诉讼是综合性和协调性很强的工作,无论是案件线索移送、诉讼的协作配合还是信息共享,都有赖于民行检察部门与自侦、公诉、侦监等部门之间的通力合作。实践中,多数公益诉讼案件线索的发现要靠民行检察部门自己寻找案源,但目前各试点地区检察机关少有关于各部门之间协作配合的具体规定,检察机关内部整体作战、协同发力的优势尚未得到充分体现。这直接关系生态公益诉讼工作的深入开展。
(四)办案队伍难以胜任。一是办案力量薄弱。近年来,关于民行检察职能的改革较多,新增业务也较多,使得民行整体办案力量严重不足。尤其是检察人员分类改革实行之后,一般基层检察机关的民行部门只有一两名员额检察官,实际办案人不增反降,案多人少的矛盾更加突出。面对公益诉讼这一崭新的改革试点任务,当前的民行检察队伍难以胜任。二是办案能力不足。检察机关提起公益诉讼作为一项全新的工作任务,涉及行政执法的各个环节,对检察人员的理论素养、业务能力等提出了新的更高要求。试点实践表明,现有民行检察人员的业务素能与试点工作要求尚有一段距离,多数民行检察人员在办案思维、知识储备、调查取证、庭审应对等方面有待进一步提高。
(五)诉前程序回复期限过短。在实践中,被督促的行政机关在履行职责过程中,可能涉及调查核实、举行听证等程序,而行政相对人还享有申请复议、提起诉讼等权利,而这些程序的履行都需要耗费相应的时间。还有恢复生态环境的,还会受到季节的影响和限制。按照现有规定,一个月的回复时间,对于被督促的行政机关而言,可能无法做到全面履行职责或纠正违法行为,因此对检察机关提出的检察建议一个月的回复期限颇有微词。
三、推进基层检察机关公益诉讼工作的建议
(一)要转变理念。各级检察机关尤其是基层检察机关,必须充分的认识到,公益诉讼是检察职能的一项重大调整,尤其是随着监察体制改革的推进,开展公益诉讼对检察机关更显得必要和迫切。院党组尤其是检察长,应作为公益诉讼试点工作的第一责任人,要切实强化组织领导,敢于担当、积极作为,真正把试点工作作为一把手工程来抓,定期听取工作汇报,及时研究工作措施,认真分析工作难点,适时推进公益诉讼工作开展。
(二)要强化调查核实权。按照新《民事诉讼法规定》,检察院有权在法律允许的范围内向有关单位和个人调查、收集证据,包括询问作为被告的行政机关与证人;向有关的单位与个人收集书证、物证、视听资料;指派或聘请专家鉴定;对现场进行勘验等。但需要特别说明的是,检察院享有调查、取证权并不意味着检察院同时负有举证的责任,诉讼中的举证责任仍应由作为被告的行政机关承担。同时,为防止滥用调查核实权影响相对主体权利,检察机关行使调查核实权过程中,应当严格依法进行,不得限制和剥夺被调查对象的人身权利,不得查封、扣押、冻结被调查对象的财产。
(三)要增加刑事附带民事诉讼的公益诉讼形式。目前,破坏环境资源类刑事犯罪日益严重,依托刑事诉讼,以附带民事诉讼的形式进行民事公益诉讼,有利于高效解决公益诉讼问题。因此,尽快将刑事附带民事诉讼作为公益诉讼的模式是推动公益诉讼工作发展中需要加强的重要问题。
(四)要发挥内部合力。检察机关内部要加强民行诉讼监督和公益诉讼案件发现机制和内部线索移送、案件交办、转办机制建设,形成以民行部门为主导、相关部门协作配合的工作格局。对外要加强与公安、环保、食品药品安全、国土等行政执法部门案件信息移送工作,充分利用行政执法与行政检察衔接平台、行政执法与刑事司法信息共享平台等载体,拓宽线索来源渠道。
(五)要强化队伍。从近期来看,为保证公益诉讼试点工作顺利完成,各检察机关应当首先整合内部资源,抽调自侦、公诉、民行、技术、宣传等部门的精干力量,在案件办理、舆论宣传引导、技术支持等方面组成办案组,专门负责公益诉讼工作。从长远来看,必须配齐配强民行检察队伍,尤其是随着监察体制改革的推进,应该将反贪、反渎等部门中调查核实能力、主动作为意识强且愿意留在检察机关的优秀干警充实至民行部门。同时要开展专业性、针对性强的培训,提高检察人员线索发现、调查核实、文书写作、出庭公诉等多种能力,为公益诉讼可持续发展提供人才保障。
(六)要设置合理的回复期限。将行政机关回复检察建议期限以两个月为原则,可根据具体情况适当缩短或延长。试点期间,诉前程序的回复期限按一个月计算,在时间上稍嫌过短。对被建议或者督促的有关组织来说,也有一个调查收集证据、评估损害、衡量风险的过程。因此,综合考虑,把回复期限确定为两个月,有利于被督促、建议的机关或者有关组织慎重决定,依法处理,并将结果回复给检察机关。同时,对于情况急迫的,必须立即采取措施或提起诉讼,否则社会公共利益将会遭受无可挽回的重大损失,回复期限可以为十五日,甚至更短。而对于重大复杂,需要依法履行相应程序的,则回复的期限可以根据情况酌情延长。
